| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4.8. Проблема кодифікації податкового законодавства на сучасному етапі |
||
|
1. За обсягом і кількістю нормативних документів, виданих з 1992 року, систему податкового законодавства можна назвати провідною у вітчизняній правовій системі, що налічує на даний момент в цілому більше півтори тисячі актів '. Іншою особливістю сучасного податкового законодавства можна назвати його «сверхдінамізм» і постійну мінливість. Так, практично в кожний податковий закон зміни та доповнення вносяться в середньому 2 рази на рік, а в інструкцію з конкретного податку - 4-5 разів на рік (!). У зв'язку з цим два роки тому в періодичній пресі широко почали обговорювати питання про можливість внутрішньої систематизації податкового законодавства шляхом його кодифікації і прийняття Податкового кодексу. У той же час, спостерігаючи за ходом кампанії з розробки та прийняття Податкового кодексу, аналізуючи його офіційний проект, розроблений групою фахівців Міністерства фінансів, а також розглядаючи матеріали його обговорення, можна зробити висновок, що його прийняття обумовлено принципом «кодекс заради кодексу». Саме цим можна пояснити той факт, що до проекту кодексу вже видані об'ємні комментаріі2. Без сумніву, нині чинне податкове законодавство не відповідає потребам часу, а недосконалість податкових законів стало серйозною перешкодою для подальшого розвитку податкових і фінансових відносин у країні. Саме цим зумовлено те, що податкове законодавство вимагає свого негайного реформування. Однак будь-які початі кроки в справі вдосконалення такого складного і тонкого механізму, як оподаткування, повинні бути підготовлені і вивірені. У цьому зв'язку можна тільки приєднатися до думки, висловленої деякими провідними юристами країни, а також Російської Асоціацією податкового права про несвоєчасність прийняття Податкового кодексу на сучасному етапе3. 2. Особливо шкідливою представляється своєрідна «романтизація» Податкового кодексу, присутня в широких колах громадськості. Судячи з деяких виступів, всі податкові біди країни - тільки від відсутності Податкового кодексу, якому і уготована роль якоїсь панацеї від усіх податкових і бюджетних бід, а також від правового свавілля. Однак, незважаючи на велику кількість цікавих, своєчасних і правильних ідей і положень, що містяться в проекті Податкового кодексу, значення його, тим не менше, не можна переоцінювати, оскільки для права і податкового правопорядку завищення можливостей нормативного акта такого рівня так само шкідливо, як і недооцінка. Крім того, та чи інша сукупність нормативних актів, що регулюють відносини у сфері економіки, не може перебувати у відриві від економіки як такої, від ступеня її розвитку та рівня функціонування. Іншими словами, не може бути «хороших» законів в «поганий» економіці. Хотілося б спеціально відзначити, що не можна також прийняттям одного нормативного акта, навіть такого високого рівня систематизації, як Кодекс, вирішити проблеми, джерелом яких в більшості своїй є не юридичні, а макроекономічні (неплатежі, бюджетний дефіцит і т. д.) і політичні (бюджетні війни, розподіл компетенції між центром і регіонами і т. д.) чинники. На думку доктора економічних наук В. May, причини кризи збирання податків у 1996 році криються безпосередньо в політичній ситуації в Росії. Динаміка податкових недоїмок за останні п'ять років свідчить про тісний зв'язок цього феномена з політичними кризами в Росії взагалі і з ослабленням федеральної влади, обмеженням сфери її можливого маневрування особливо. Так, перший помітний стрибок простроченої заборгованості з податків стався наприкінці літа 1993 року, тобто збігся з піком протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади. Саме тоді економічні суб'єкти зрозуміли, що нестійкість федеральної влади не дозволить їй вживати рішучих заходів по відношенню до неплатників. Далі, пише В. May, наступний стрибок недоїмок припадає на січень 1996 року, що стало відображенням початку передвиборчої кампанії Б. М. Єльцина, так як вона не могла супроводжуватися посиленням дій по відношенню до майбутніх виборцям, що виключало рішучість заходів з недоімкам4. 3. Представляється безперечним, що свого кодексу гідні тільки ті галузі або правові інститути, які досягли певного рівня розвитку, мають високий ступінь науково-теоретичної розробки, а також свої сформовані правозастосовні традиції. Кодекс є вища форма буття законодавства взагалі і нормативного акта зокрема. Однак нічого подібного в податковому законодавстві поки немає. Правове регулювання податкових відносин в країні до цих пір дуже сильно залежить від політичної кон'юнктури. Проголошений на рівні державної політи- ки сучасного періоду принцип «податки - справа політична», обумовлює неправові методи формування дохідної частини бюджету: створення ВЧК, залучення до збирання податків органів МВС, фактичне призупинення деяких положень Цивільного кодексу і т. д. Однак будь-які захисні механізми від фіскально-політичного свавілля в нашому податковому законодавстві відсутні навіть у зародковому вигляді, а проект Податкового кодексу, крім кількох декларативних положень, не містить нічого конкретного. З приводу правозастосовчої практики можна сказати, що в цій області досі немає стабільності і послідовності. За п'ятирічний період дії податкових законів практика їх застосування постійно змінювалася, і зараз важко назвати будь-якої стабільний і бездоганний податковий прецедент. А останнім часом в деяких судових рішеннях по податкових справах дуже часто проявляються тенденції до ревізії аксіом і постулатів права5. 4. Особливо хотілося б сказати про те, без чого взагалі неможливо ефективне прийняття і дія кодифікованого нормативно-правового акта про податки, - про загальну концепцію оподаткування як найважливішого державного атрибуту, а також про принципи податкового законодавства. В даний час в пресі ми маємо можливість спостерігати конкуренцію проектів Податкового кодексу, представлених різними групами розробників. Однак, на нашу думку, попередньо необхідно сформулювати чітку концепцію оподаткування в Росії (економічні принципи оподаткування), а також визначити основні правові ідеї справляння податків (юридичні принципи оподаткування). У зв'язку з цим перед прийняттям Податкового кодексу необхідно, по-перше, визначити місце податкового законодавства в системі публічно-фінансового законодавства, а також виявити точне співвідношення податкового законодавства та інших галузей права, і в першу чергу його взаємозв'язок з правом цивільним. По-друге, необхідно встановити чітку правову дефініцію податку - що є податок, ніж податок відрізняється від будь-якого іншого державного вилучення, так як податок є тільки одна з різновидів фіскального вилучення державою. 5. Про неефективність Податкового кодексу в справжніх умовах свідчать і техніко-юридичні недоліки проекту, зокрема надмірно великий обсяг Кодексу (більше 1000 статей!), Ваговитість стилю, «наукообразность», витіюватість і надуманість багатьох його положень і розділів, наприклад, про поняття економічної діяльності , про поняття майна, про консолідовану групи платників податку, про податковий облік і т. д. Кодекс прагне ввести дуалізм правового регулювання, так як усім звичним і усталеним правовим поняттям і явищам у проекті дано своє особливе «податкове» зміст. Так, у проекті Кодексу дано своє визначення застави, благодійності, а інші категорії використовуються «для цілей оподаткування». Крім того, необхідно враховувати негативний досвід США, де Кодекс внутрішніх доходів налічує більше 3500 сторінок. Тут слід погодитися з А. Козиріним, який вважає, що в подібних умовах усваиваемость населенням податкових норм назад пропорційна обсягу такого кодексу, який стає доступним для розуміння лише вузькому колу спеціалістов6. 6. На думку авторів, в системі податкового законодавства ще не склалися об'єктивні передумови для його кодифікації. Податкове законодавство в найближчі роки має зазнати досить великі зміни. На даний момент для податкового законодавства більш актуальна проблема його якісного вдосконалення шляхом закріплення та впровадження юридичних принципів оподаткування, вирішення проблем збирання податків, поліпшення роботи податкових органів, а також захисту прав та інтересів платників податків. Дані проблеми можна було б ефективно вирішувати не шляхом прийняття Податкового кодексу, роботу над яким потрібно продовжувати, а шляхом прийняття у новій редакції Закону «Про основи податкової системи в Російській Федерації» та інших нормативних актів у ранзі закона7. Не випадково в цьому зв'язку поява альтернативних проектів Податкового кодекса8. Слід пам'ятати, що податковому законодавству немає ще й п'яти років, а податковий досвід країни до 1992 року практично був відсутній. Тому немає нічого дивного, що все сучасне податкове нормотворчість природним чином носить характер перших кроків і експериментів. Щось в нашій податковій системі приживеться, щось себе не виправдає. Процес виховання платника податків, формування податкової дисципліни та податкової культури здійснюється повільно і поступово, але невідворотно. У той же час прийняття нових законодавчих актів з оподаткування і зміна вже прийнятих носить характер «латання дірок» і заповнення прогалин. У таких умовах Податковий кодекс може виступити як черговий «заплатки». Іншими словами, його передчасне прийняття не виправдає надій, які на нього покладаються, а скомпрометує саму ідею Податкового кодексу як такого і виступить черговим прикладом негативного результату благих намірів. 1. Подібне стало можливим завдяки тому, що відповідно до ст. 25 Закону «Про основи податкової системи в Російській Федерації» органи Державної податкової служби фактично наділені правом відомчого нормотворчу-ства і повноважні видавати інструкції та методичні вказівки щодо застосування законодавства про податки. 2. Податковий кодекс Російської Федерації. Загальна частина (проект) / Коментарі С. Шаталова. М.: Міжнародний центр фінансово-економічного розвитку, 1996. 3. За словами заслуженого юриста Росії В. зломити, «... юрист не може виступати взагалі проти кодифікації, але його може не влаштовувати якийсь конкретний випадок». Див: «Юридичний світ», жовтень, 1996. С. 11; див. також з цього питання: Російські юристи розгромили проект податкового кодексу / / Податки, 1997. № 7; Топорнин Б. Про проект Загальної частини Податкового кодексу / / Податковий вісник, 1997. № 2. 4. May S. Стабілізація, вибори і перспективи економічного зростання / / Питання економіки, 1997. № 2. С. 65. 5. Постановою Президії Вищого Арбітражного Суду РФ від 26 мар- та 1996 р. № 3917/95 фактично встановлено, що при колізії загальної та спеціальної податкових норм застосовувати слід норму загальну («Вісник Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації », 1996. № 6). 6. Козирін А. Податкове право зарубіжних країн: питання теорії і практики ». М.: Незалежне вид-во «Манускрипт», 1993. С. 82. 7. Саме такий еволюційний шлях розвитку податкового законодавства був запропонований Урядом Росії в кінці 1994 року, коли в «Російській газеті» було опубліковано проект Закону «Про основи податкової системи в Російській Федерації» в новій редакції. Крім того, даний шлях представляється оптимальним багатьом фахівцям в області оподаткування. Так, В. Злам вважає, що варто було б повернутися до обговорення питання про еволюційний реформуванні податкової системи шляхом поступового оновлення законодавства. Однак ламати сформовану структуру не слід (Податкова система - найважливіший інструмент у розвитку суспільства / / Діловий експрес, 1996. № 47. С.13). 8. Як упорядкувати збір «недоїмок». Альтернативна концепція депутата Івана Грачова / / Дайджест-фінанси, 1997. № 2. С. 13. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна " § 4.8. Проблема кодифікації податкового законодавства на сучасному етапі " |
||
|
||