Головна
ГоловнаЕкономікаПодатки та оподаткування → 
« Попередня Наступна »
А. В. Бризгалін. Податки і податкове право, 1998 - перейти до змісту підручника

§ 5.5. Місцеві податки в податковій системі Росії


1. Місцеві податки і збори є найважливішим джерелом фінансування бюджетної системи Росії. Крім того, питання встановлення місцевих податків має безпосереднє політичне значення, у зв'язку з чим система місцевих податкових платежів з 1992 року була досить динамічною.
Після розпаду СРСР в кінці 1991 року і «параду суверенітетів» отримала широке поширення тенденція податкової децентралізації. Республіки, області, місцева влада стали вводити на своїх територіях додаткові податки, не передбачені Законом про основи податкової системи '. Тому, як уже вказувалося вище, з метою збереження цілісності податкової системи держави Законом Російської Федерації від 16 липня 1992 р. «Про внесення змін і доповнень до податкової системи Росії» в ст. 18 Закону про основи податкової системи було внесено доповнення, згідно з яким органам влади всіх рівнів було заборонено вводити додаткові податки, не передбачені законодавством, так само як і підвищувати ставки встановлених податків.
Однак дане положення проіснувало відносно недовго. У період підготовки Конституції Росії в кінці 1993 року прихильники податкової децентралізації висунули нові аргументи. Так, на їх думку, за Конституцією у веденні Російської Федерації перебувають федеральні податки і збори, а в спільному віданні - встановлення загальних принципів оподаткування. Поза предметів ведення Російської Федерації і спільного ведення регіональні законодавчі органи мають всю повноту влади. Виходячи з цих положень було зроблено висновок, що тепер органи влади на місцях мають право вводити будь-які податки на своїй території. Мабуть, під впливом цієї точки зору 22 грудня 1993 Президентом РФ відповідно до повноважень, наданих йому V З'їздом народних депутатів РФ, був прийнятий Указ № 2268 «Про формування республіканського бюджету Російської Федерації і взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації в 1994 році», згідно з яким органам влади суб'єктів федерації та органам місцевого самоврядування було надано право встановлювати і вводити в дію без обмеження їх розміру будь-які податки, що сплачуються за рахунок чистого прибутку підприємств, що означало повну податкову децентралізацію і відхід від принципу єдності податкової системи та податкової політики.
2. На підставі вищезгаданого указу тільки до 1994 року було введено додатково, понад передбачених у Законі про основи податкової системи більше 70 видів регіональних і місцевих налогов2. Водночас вже в 1995 році додаткові податки стягувалися в 66 регіонах Росії, а в 1996 році - в 753.
Надходження від податків і зборів, введених регіональними та місцевими органами влади, в 1994 році зросли в порівнянні з 1993 роком в 6,4 рази (1993 рік - 874 млрд. руб., 1994 рік - 5479 млрд. руб.). Питома вага нових податків склав 4,2% загальних податкових надходжень і 6,5% надходжень до бюджетів територій. У деяких регіонах, наприклад в Республіці Саха (Якутія), Краснодарському, Приморському, Хабаровському краях. Бєлгородської, Курської, Саратовської і інших областях, місцеві податки склали від 8 до 24% регіональних бюджетов4.
Основна частина нових податків і зборів була обумовлена ??необхідністю вирішення виникаючих соціально-економічних проблем. Наприклад, у м. Муромі (Володимирська область) був встановлений і введений податок на утримання ВНЗ, в Челябінській області - збір на організацію літнього відпочинку дітей і підлітків, в інших регіонах - податок на утримання сільських кіноустановок, на утримання внутрішньогосподарських доріг і т. д .
Однак у багатьох випадках обгрунтованість нових податків була досить сумнівною. Зокрема, в Чувашії Республіці був введений податок на реалізацію алкогольних напоїв, тютюнових та ювелірних виробів; в одному з районів Республіки Башкортостан - збір на утримання зайвого поголів'я дійних корів; в ряді районів Республіки Дагестан - збір за проїзд по території міста; в декількох районах Калінінградській області - збір за проїзд центральною вулицею міста; в Курській, Липецькій і Орловській областях - збір за використання іноземних алфавітів в назвах підприємств; в Шаховському районі Московської області - податок з купівлі; в Карачаївський районі Брянської області - збір на утримання районної футбольної команди ; в Свердловській області - збір за зліт з аеропорту «Кольцова» та збір до фонду потерпілих у дорожньо-транспортних пригодах (ДТП);
в Саратовській області - збір за проїзд по автодорожньому мосту Саратов-Енгельс. В інших регіонах вводилися податки на утримання комунальної інфраструктури, податок на продукцію, що вивозиться за межі області, податок на капітальні вкладення на території інших регіонів, податок на передачу права користування автомобілем за дорученням і т. д.
Незважаючи на те що Федеральним законом від 1 липня 1994 р. «Про федеральний бюджет на 1994 рік» регіональним і місцевим органам влади вже не надавалося повноважень по введенню місцевих податків і зборів, стихійний процес податкового нормотворчості отримав широкий розвиток. За деякими даними, на території Росії до середині 1996 року було введено більше двохсот податків і зборів, що викликало обгрунтовану критику платників податків. Не можна забувати, що податки і до федерального, і в регіональний, і в місцевий бюджети платить один і той же платник податків, і відривати місцеві податки від усієї системи оподаткування просто неприпустимо. Саме тому в пресі почали лунати голоси про те, що інститут місцевих податків повинен базуватися в першу чергу на загальних системних принципах і методології обчислення і справляння.
Безконтрольне введення нових податків, з урахуванням недостатнього рівня правових та економічних знань депутатів місцевих органів влади, може призвести до встановлення непосильного податкового тягаря для платників податків, до податкового сваволі на місцях, спаду підприємницької актівності5.
Принципову позицію з цього питання зайняли суди загальної юрисдикції і Верховний Суд Російської Федерації. Так, в п. 20 Огляду судової практики з цивільних справ Верховного Суду Російської Федерації від 11 листопада 1996 г.6 було зазначено, що введення додаткового 30%-ного податку на спирто-горілчану продукцію, вироблену і ввозиться з-за меж області, є дискримінує по відношенню до виробників цієї продукції в інших регіонах, створює пільгові умови для окремих господарюючих суб'єктів області та незаконний. Крім того, цей податок введений з перевищенням прав суб'єкта Російської Федерації в сфері регулювання оподаткування. Згідно ст. 72 Конституції, ці питання перебувають у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів, у зв'язку з чим акти суб'єктів федерації не можуть суперечити Закону про основи податкової системи. У ст. 20 цього закону визначено види обласних податків; податок на ввезену в область спирто-горілчану продукцію в ній не передбачено, у зв'язку з чим обласна Дума не мала права вводити такий податок.
По іншій справі у визначенні Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації від б березня 1996 г.7 сказано, що введення в Алтайському краї податку для фінансової підтримки
агропромислового комплексу краю у розмірі 1,5% обсягу реалізованої продукції (робіт, послуг) та 0,05% обсягу роздрібного та оптового товарообігу виходило за межі компетенції Алтайського крайового Законодавчих Зборів. Більше того, як зазначив Верховний Суд РФ, п. 7 Указу Президента РФ від 22 грудня 1993 р. втратив чинність у зв'язку з прийняттям Федерального закону «Про федеральному бюджеті на 1994 рік», яким не передбачена можливість введення додаткових податків і зборів рішеннями органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Все вищевикладене призвело до того, що 18 серпня 1996 Президент Росії видав Указ № 1214 «Про визнання таким, що втратив силу п. 7 Указу Президента від 22 грудня 1993 р. № 2268« Про формування республіканського бюджету Російської Федерації та взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації в 1994 році »8. Згідно з цим Указом, з 1 січня 1997 скасовується стягування всіх податків і зборів, які були введені на місцях і не передбачені Законом про основи податкової системи.
2. Конфліктний розвиток відносин з проблеми встановлення регіональних і місцевих податків призвело до того, що це питання було розглянуто Конституційним Судом Російської Федерації. Висновки, що містяться в мотивувальній частині Постанови від 21 березня 1997 р. «Про перевірку конституційності положень абзацу другого п. 2 ст. 18 і 20 Закону від 27 грудня 1991 року «Про основи податкової системи в Російській Федерації» 9, на нашу думку, дають підстави сподіватися, що питання про розмежування повноважень між Російською Федерацією і суб'єктами федерації в податковій сфері вичерпаний.
Конституційний Суд обгрунтував неприпустимість встановлення податків, що порушують єдність економічного простору Росії, а також встановив, що введення податків і зборів, не передбачених Законом про основи податкової системи, незаконно.
На федеральному рівні регулювання місцевого оподаткування носить «рамковий характер» і передбачає, що наповнення відповідних правових інститутів конкретним юридичним змістом здійснюється місцевими законодавцями.
Стосовно до суб'єктів федерації та органам місцевого самоврядування поняття «встановлення податків і зборів» має самостійний юридичний сенс і означає їх право вирішувати - вводити чи не вводити на своїй території відповідний податок.
Встановлення регіонального податку означає також конкретизацію загальних правових положень, у тому числі детальне визначення суб'єктів і об'єктів оподаткування, порядку та строків сплати податків, правил надання пільг, способів обчислення конкретних ставок і т. д.
3. Основу нормативно-правової бази місцевого оподаткування утворюють Конституція РФ, Закон про основи податкової системи. Закон РФ від 15 квітня 1993 р. «Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використання позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів державної влади республік у складі Російської Федерації, автономної області, автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування »10.
Крім того, за деякими податками, таким, як податок на майно з фізичних осіб, земельний податок і т. д., прийняті закони, що регламентують порядок їх обчислення і справляння. У деяких «неподаткових» законах, наприклад у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», Законі РФ «Про освіту», також містяться численні правові норми, регулюючі повноваження місцевої влади щодо встановлення податків, надання пільг. Однак, як випливає з Постанови Верховної Ради РФ від 10 липня 1992 р. «Про деякі питання податкового законодавства Російської Федерації» ", законодавчі акти, що регулюють відносини, в цілому не пов'язані з питаннями оподаткування, не повинні містити норми, що встановлюють особливий порядок справляння податків .
Отже, у разі колізії норм застосовуються положення саме податкового законодавства.
Таким чином, податкові норми в «неподаткових» законах повинні застосовуватися тільки тоді, коли норми, що містяться в них, або підтверджені податковим законодавством безпосередньо або податкове законодавство прямо це дозволяє. Так, наприклад, ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Російській Федерації» дає право органам місцевої влади встановлювати ставки податку на прибуток для підприємств, що знаходяться в муніципальній власності. Однак ця норма діє в рамках п. 9 ст. 8 Закону «Про податок на прибуток підприємств і організацій», відповідно до якого органи державної влади, національно-державних і адміністративно-територіальних утворень можуть встановлювати для окремих категорій платників додаткові пільги з податку в межах сум податкових платежів, що спрямовуються до їх бюджетів.
Разом з тим правова база місцевого оподаткування розроблена недостатньо глибоко і детально. Крім положень ст. 21 Закону про основи податкової системи, існують тільки Примірні положення (рекомендації) щодо окремих видах місцевих податків і зборів, встановлені Комісією Ради Республіки Верховної Ради РФ по бюджету, планами, податків і цінами від 4 червня 1992р. № 5.1/693 (спільно з Мінфіном РФ від 2 червня 1992 р. № 04-05-20 та ДПС РФ від 2 червня 1992 р. № ІЛ-6-04/176) 12, а також лист Госналогслуж-б РФ від 3 лютого 1993 р. № ВЗ-б-04/62 «Про місцеві податки,, збори, мита та неподаткових платежах »13.
У цій ситуації деякі фахівці вважають за необхідне прийняття Закону« Про місцеві податки », який повинен надати практиці введення місцевих податків достатню правову основу14.
4. Необхідно відзначити, що система місцевих податків і зборів виступає складовою частиною національної податкової системи, і її існування відповідає в першу чергу інтересам самих органів місцевого самоврядування, оскільки місцеві податки і збори є стабільним і самостійним джерелом доходів місцевих бюджетів. Водночас наявність місцевих податків відповідає і федеральним інтересам,
так як виконання низки загальнодержавних соціальних завдань неможливе без залучення місцевих фінансових ресурсів.
Для більшості зарубіжних держав характерна множинність місцевих податків, прямих і непрямих ( до ста різновидів в цілому по країнах). Тільки у Великобританії джерелом податкових надходжень до доходів місцевих бюджетів служить єдиний податок - подушний. Подушний податок являє собою єдиний універсальний податок, який виплачують усі громадяни, які досягли вісімнадцяти років. Фактично - це прибутковий податок на рівні муніципалітетів . Він дає третину надходжень до скарбниці.
  Фінансову основу місцевих бюджетних доходів складають, як правило, майнові податки, якими обкладаються земля та об'єкти нерухомості, розташовані на території муніципальної влади. Однак у США основний місцевий податок - податок з продажів, частка якого в масі бюджетних доходів становить 32%.
  У ряді країн місцеві податки нараховуються як надбавки до податків центрального уряду. Вони встановлюються в певному відсотку до державних податків, зібраних на території місцевих органів влади. Так, в Італії до місцевих бюджетів потрапляє частину зборів по поземельному податку, а у Франції місцеві влади збирають прибуткові податки і податок на додану стоімость15.
  Однак, на нашу думку, незважаючи на велику роль місцевих податків у формуванні місцевих бюджетних систем, частка місцевого оподаткування в податковій системі Росії явно занижена щодо рівня самостійності органів місцевого самоврядування та значення соціальних завдань, які вони вирішують. Тому одним з напрямків перспективних податкових перетворень в цій галузі має стати зростання частки місцевих податків в бюджетної забезпеченості територій при збереженні правової єдності податкової системи в цілому.
  1. Пансков В. Цілісна податкова система діє / / Фінанси. 1992. № 9. С. 16.
  2. Пансков В. Податкові проблеми місцевих фінансів / / Фінанси. 1994. № 9. С. 17.
  3. Кошкін В. Про додаткові податки і збори, що вводяться органами влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування / / Податковий вісник, 1997. № 3. С. 34-35.
  4. Потапов В. Про деякі питання податкової політики / / Податковий вісник. 1995, № 7. С. 4-5.
  5. Див, зокрема: Бризгалін А., Бурдаков С. Правове регулювання порядку встановлення і справляння місцевих податків і зборів / / Фінанси. 1996. № 1.
  6. «Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації», 1996. № 11-12.
  7. «Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації», 1997. № 2; 1997. № 4;
  8. «Російська газета» від 28 серпня 1996
  9. «Російська газета» від 1 квітня 1997
  10. «Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР», 1993. № 18. Ст. 635.
  11. «Російська газета» від 14 серпня 1992
  12. Не опублікований. Містяться в комп'ютерній базі даних «Консультант-бухгалтер».
  13. «Нормативні акти з фінансів, податків та страхування», 1993. № 4.
  14. Биковська Н. Яким бути місцевих податків / / Економіка і життя, 1995. № 2.
  15. Державний бюджет: Навчальний посібник / За заг. ред. М. Тка-чук. Мінськ: Вища. шк., 1995. С. 80.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 5.5. Місцеві податки в податковій системі Росії"
  1.  Державний бюджет, фінанси і фінансова система
      Державний бюджет - це річний план державних витрат і джерел їх фінансового покриття (доходів). Проект бюджету щорічно обговорюється і приймається законодавчим органом - парламентом країни (у Росії - Державною Думою), регіональними та місцевими законодавчими органами (залежно від структури бюджетної системи країни) .. У сучасних умовах бюджет є
  2.  5.6. Економічна політика Катерини II
      До другої половини XVIII в. у феодальній економіці Росії про-ізошлі серйозні зміни. Створення всеросійського ринку, активну участь країни в міжнародній торгівлі привели до посилення товар-но-грошових відносин. У 1754 р. були створені Банк для дворянства і купецький банк, що давали короткострокові позики під заставу. Господарське освоєння нових територій стимулювало зростання
  3.  9.4. Сучасний етап розвитку світового господарства
      Сучасний етап господарського реформування обумовлений ря-дом об'єктивних причин. Економічні кризи 1980-1982 рр.. і 1992-1993 рр.. були більш глибокими і тривалими, ніж всі інші циклічні кризи повоєнної економіки. При цьому вони перепливли-талісь зі світовими галузевими, насамперед сировинними і енерге-тичними, і структурними кризами. Серед факторів, що викликають
  4.  § 43. Бюджетна і податкова системи
      Фінансова та бюджетна система. Державні доходи. Сутність і структура податків Фінансова та бюджетна система. Фінанси - це певна сукупність відносин власності з приводу формування і використання фондів грошових ресурсів. З одного боку, вони виражають відносини привласнення частини необхідного та додаткового доходу, що виникають між державою, суб'єктами
  5.  § 44. Державні витрати і дефіцит бюджету
      Державні витрати. Державні витрати - це відносини власності (привласнення) між державою та юридичними і фізичними особами в процесі розподілу і споживання частини національного доходу. Їх виникнення обумовлено появою держави, виконанням ним різноманітних функцій. Якщо в середині минулого століття основна частина державних витрат спрямовувалася на
  6.  § 51. Фінансові та структурні кризи в економіці
      Фінансові кризи і особливості фінансової кризи кінця 90-х рр.. Структурні кризи і структурна перебудова в економіці. Теорія довгих хвиль М. Кондратьєва Фінансові кризи і особливості фінансової кризи кінця 90-х рр.. Фінансова криза - глибоке розлад фінансової системи країни, яке супроводжується зростанням темпів інфляції, кризою неплатежів, різким, як правило,
  7.  1.3. Бюджетна система дореволюційної Росії
      Першим джерелом надходжень до княжої скарбниці на Русі була данина, яку збирав князь з підвладних земель. Данина мала натуральну форму і збиралася у вигляді худоби, хутра, меду, воску, продовольства. Крім того, на користь князя збиралися мита і штрафи: судові - віри, дорожні - Мит, мито із весілля - вивідна куниця. У міру зміцнення влади князя встановлювалися місця збору данини і
  8.  1.4. Бюджетна система
      СРСР У перші місяці після Жовтневої революції 1917 р. внаслідок розвалу органів державного і місцевого управління, саботажу чиновників і банків надходження податків у бюджетну систему практично припинилося. Для фінансування невідкладних потреб нові органи влади змушені були вдатися до контрибуції з імущих верств населення, головним чином, як писали тоді, «з купців і
  9.  2.2. Сутність фінансово-бюджетного федералізму
      Конституцією Російської Федерації 1993 р. закріплено федеративний устрій нашої держави, яке засноване на державній цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Суб'єктами Російської Федерації є
  10.  2.3. Міжбюджетні відносини
      Усі бюджети, що входять у бюджетну систему країни, взаємопов'язані в рамках міжбюджетних відносин. Міжбюджетні відносини - це відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування, пов'язані з формуванням та виконанням відповідних бюджетів. Міжбюджетні відносини