| Головна |
| « Попередня | ЗМІСТ | Наступна » |
|---|
Вирішальна роль в досягненні сталого економічного зростання та підвищення конкурентоспроможності російських товарів на світових ринках відводиться активної економічної політики. Заохочення інвестиційної активності російських компаній, стимулювання експорту, адресна допомога окремим фірмам - все це значно впливає як на економіку країни в цілому, так і на структуру ринкових відносин в рамках окремих галузей і регіонів. Досить приватним «побічним» результатом економічної політики виступає тенденція до монополізації продуктових і фінансових ринків з боку компаній - цільових об'єктів економічної політики. Для запобігання або, принаймні, пом'якшення антиконкурентних наслідків подібних державних заходів розвинені країни виробили комплекс заходів, званих політикою підтримки конкуренції, що включає в себе як антимонопольне регулювання (з заборонними і дозвільними функціями), так і більш складні дії держави, що стосуються розвитку і заохочення конкуренції на окремих ринках.
У зв'язку з цим виникає питання: «Якою мірою антимонопольна політика Росії справляється зі своїми функціями підтримки конкурентних засад в економіці?»
Право на конкуренцію і реалізацію конкурентних засад в Росії грунтується на конституційних принципах вільного переміщення товарів, послуг, фінансових коштів і свободи економічної діяльності (п. 1 ст. 8 Конституції РФ) і на конституційному праві громадян на вільне використання своїх здібностей і майна для підприємницької та іншої не забороненої законом економічної діяльності (п. 1 ст. 34 Конституції РФ).
Право на конкуренцію підприємця було передбачено ст. 20 Закону Української РСР від 25.12.1990 № 445-1 «Про підприємства і підприємницької діяльності», в якій гарантувалися:
Труднощі при створенні і здійсненні антимонопольної політики в Росії в першу чергу були викликані тим, що антимонопольне регулювання за своєю природою розраховане на ринкову базу відносин в економіці і не передбачає інструментарію, придатного для створення ринкових відносин - завдання, яке доводилося займатися антимонопольним органам в Росії з моменту зародження конкурентної політики. Тому ефективність антимонопольного регулювання в Росії безпосередньо залежала і залежить від взаємодії антимонопольної політики та інших видів економічної політики більшою мірою, ніж це спостерігається в зарубіжних країнах.
Складність формування і реалізації антимонопольного регулювання полягала в тому, що воно створювалося в умовах, коли конкурентного ринку і ринкових відносин не було взагалі. У Росії антимонопольне законодавство стало розвиватися на початковому етапі переходу до ринку, і антимонопольна політика спочатку розглядалася як частина політики роздержавлення і створення ринкових відносин.
Перша версія Закону Української РСР від 22.03.1991 № 948-1 «Про конкуренцію і обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках» була прийнята в травні 1991 року і в цілому для її створення використовувалися зарубіжні моделі (зокрема, західноєвропейські закони). Зарубіжні країни грали також помітну роль в підготовці відповідних кадрів і первісному сприяння антимонопольним органам. На відміну від багатьох інших реформ створення і розвиток антимонопольних інституцій проходило досить швидко і гладко, з найменшим опором з боку промислових кіл Росії.
Спочатку Антимонопольний комітет Росії керувався «презумпцією винності» стосовно російських підприємств: реєстрація нових підприємств була можлива лише після схвалення з боку антимонопольних органів. Тим самим антимонопольна політика створювала нові адміністративні бар'єри для конкуренції та вільного входження на ринок.
Така жорсткість і навіть в якійсь мірі непродуманість антимонопольної політики пояснювалися головним чином відповідними цілями економічної політики реорганізації економіки, висунутими на першому етапі реформ. Оскільки основне завдання економічної політики полягала в забезпеченні проведення приватизації та реорганізації підприємств, що приватизуються, антимонопольний комітет створювався як раз для забезпечення відповідних умов цього процесу. Антимонопольна політика Росії, таким чином, спочатку мислилася і закладалася як пасивний захист виникає конкуренції з переважно дозвільно-заборонної роллю.
Призначення антимонопольної політики бути свого роду «придатком» економічної політики, як це, мабуть, бачилося на першому етапі реформ, виявлялося в активізації переважно реєструє функції Антимонопольного комітету - складання та ведення (періодичному поповненні) Реєстру підприємств-монопо- листів, а також в надмірній діяльності Комітету з регулювання ціноутворення.
Таким чином, на першому етапі реформ цілі економічної політики визначали не тільки нормативні положення, що зароджується антимонопольної політики, а й домінували в практичному здійсненні останньої, навіть на шкоду їй самій. Конкурентна політика зводилася до державного антимонопольному контролю і розробці реєстру дій, які підлягають забороні.
Вузька орієнтація Державного комітету з антимонопольної політики (ГКАП) на деконцентрацію і демонополізацію як головні (якщо і не єдині) способи розвитку конкуренції означала розробку таких програм антимонопольного регулювання, в яких не могло бути місця погодженням цілей з іншими видами економічної політики, які - в тих умовах - неминуче супроводжувалися б підвищенням концентрації на окремих ринках. В силу цього сама антимонопольна політика ставала суперечливою, підміняючи часто власні завдання цілями промислової політики. Наприклад, в Доповіді ГКАП 1995 року вказується, що «метою антимонопольної політики на ринку сирої нафти є підвищення конкурентоспроможності продукції нафтовидобувних підприємств на внутрішньому і світовому ринках». Причому дана мета дається в розділі пропозицій щодо розвитку конкуренції, а серед заходів, що сприяють підвищення конкурентоспроможності галузі, називаються такі як пільгове кредитування інвестицій і зниження податкового тягаря - заходи, що створюють нерівні умови конкуренції для різних господарюючих суб'єктів.
Політика приватизації, що проводилася в чому без консультацій з боку антимонопольних органів, мала суперечливі наслідки для механізму конкуренції. З одного боку, розукрупнення підприємств призвело до збільшення числа ринкових агентів, що конкурують між собою на одних і тих же товарних ринках. З іншого боку, в процесі приватизації виявилися тенденції до посилення концентрації капіталу шляхом придбання одними і тими ж суб'єктами господарювання акцій, паїв, часток в статутному капіталі підприємств, що ліквідуються.
На початку 1990-х рр. робилися неодноразові спроби регулювати ціни всіх підприємств, включених до реєстру монополістів. Державні органи мали намір в примусовому порядку повернутися до колишніх господарських зв'язків між підприємствами на основі чисто адміністративних заходів - примусової реорганізації підприємств і зняття директорів з займаних посад. Антимонопольна політика використовувалася в якості адміністративної форми контролю над державними підприємствами в інтересах економічної політики.
Таким чином, на першому етапі розвитку антимонопольного регулювання ми бачимо досить нечітке розмежування сфер діяльності і повноважень між антимонопольної і економічної політиками.
Хоча на першому етапі (умовно - це початок 1990-рр., Т. Е. До прийняття Федерального закону від 17.08.1995 № 147-ФЗ «Про природні монополії») в антимонопольному регулюванні і були досягнуті певні успіхи (розуміння необхідності антимонопольної політики, формування органів антимонопольного регулювання, розробка і прийняття законів, що забезпечують юридичну регламентацію антимонопольної політики), в цілому антимонопольна політика не могла і не виконувала функцій, необхідних для реалізації як її власних цілей, так і цілей еконо мичної політики.
Другий етап реформ і розвитку антимонопольного регулювання починається з 1994-1995 рр., Коли були прийняті постанови уряду РФ від 09.03.1994 № 191 «Про Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції на ринках Російської Федерації (основні напрямки та першочергові заходи)» і Федеральний закон від 17.08.1995 № 147-ФЗ «Про природні монополії». Ці нормативні акти визначили довгострокову стратегію розвитку антимонопольного регулювання та надали йому необхідну системність і організованість.
У міру того як економічна політика Росії в цей період переходила від макро- до мікрорівня, спостерігалося відповідне зміщення акцентів і в антимонопольної політики. У цей період відбувається поширення загальних принципів антимонопольного регулювання на особливі сфери економіки - фінансові ринки, страхування, банківську сферу, галузі природних монополій. Антимонопольна політика починає переходити від регулювання товаропровідної мережі до контролю виробничих процесів. Так, в Доповіді ГКАП 1997 р підкреслюється, що «завданням ГКАП Росії є не тільки усунення необгрунтованого обмеження конкуренції при русі товарів, але і в інвестиційному процесі».
У 1995 р були внесені певні зміни в Закон Української РСР від 22.03.1991 № 948-1 «Про конкуренцію і обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках». У антимонопольної політики Росії починає переважати кількісний підхід до антиконкурентних явищам. Домінуюче становище фірми на ринку набуває виражені кількісні критерії: фірми з часткою ринку до 35% виключаються з потенційних порушників, фірми з ринковою часткою, що перевищує 65%, визнаються домінуючими і схильними до «спокусі» зловживанням монопольним становищем; фірми з частками ринку між 35 і 65% займають проміжне положення, антимонопольні органи зобов'язані довести наявність зловживання і монополістичних намірів.
Питання для роздумів
У російському конкурентному законодавстві домінуючою вважається фірма з мінімальною часткою в 34% ринку. А в багатьох європейських країнах ця частка визначена в 25% в промисловості. В даний час в Росії ведеться робота по визнанню в деяких галузях (наприклад, в торгівлі) домінуючою часткою в 50% ринку. Чи є які-небудь економічні підстави такого кількісного розкиду?
Формалізація критеріїв ринкової влади допомагає осмислити ситуації, коли необхідно антимонопольне втручання держави з позиції об'єктивності та неупередженості, що допомагає в практичній роботі територіальних органів Антимонопольного комітету.
Основним досягненням другого етапу можна вважати початок відокремлення антимонопольного регулювання як самостійної політики зі своїми специфічними об'єктами, суб'єктами і інструментарієм впливу, відмінними від методології економічної політики, хоча і мають точки дотику.
Важливість врахування положень конкурентної політики розуміється на найвищому рівні: відповідні зміни вносяться до частини I ДК РФ.
Особливу роль в цей період зіграла розробка правил добросовісної конкуренції стосовно до окремих сфер господарського обороту, зокрема прийняття Федерального закону 18.07.1995 № 108-ФЗ «Про рекламу». Специфікація видів поведінки фірм, які допустимі і неприпустимі на ринках Росії, визначення вимог до реклами і вказівки на випадки належної і неналежної рекламної діяльності сприяли більш чіткому виділенню кордонів цивілізованої конкуренції, що допомагало в здійсненні цілей економічної політики на даному етапі - задоволення внутрішнього попиту за рахунок якісних вітчизняних товарів.
Початком третього етапу в розвитку антимонопольної політики в Росії можна вважати серпень 1998 року, коли після фінансової кризи відбулися зміни в орієнтирах і методах економічної політики. Починається розуміння того, що антимонопольна політика може як сприяти, так і перешкоджати проведенню і ефективності економічної політики. Визнанням значимості антимонопольного регулювання можна вважати підвищення статусу регулюючого органу - в 1998 р Державному комітету з антимонопольної політики і підтримки нових економічних структур було надано статус міністерства, а в 1999-2000 рр. ГКАП був перетворений в Міністерство з антимонопольної політики і підтримки підприємництва. Пізніше перетворений у Федеральну антимонопольну службу (ФАС).
У цей період спостерігається активізація антимонопольної політики в рамках її захисної функції. З'являється нова редакція Закону Української РСР від 22.03.1991 № 948-1 «Про конкуренцію і обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках», доповнена численними випадками заборони тих чи інших дій фірм. Однак з усіх доповнень і змін нової редакції як і раніше лише дві статті (ст. 17 і 18) стосуються поведінки фірм exante (Регулювання злиттів і поглинань, регулювання придбань акцій компаній), причому в більшості випадків застосування даної статті носить повідомний, а не попереджувальний характер.
Політика демонополізації повністю передається в ведення антимонопольного регулювання. Тим самим починається процес розмежування сфер повноважень економічної та конкурентної політики. Спостерігається поглиблення уявлення про предмет антимонопольної політики, багато в чому - під впливом потреб економічної політики. Так, демонополізація як один із напрямів антимонопольного регулювання, повинна охоплювати тепер не тільки регіональні, але і міжрегіональні товарні ринки.
У 2001-2002 рр. з'являється велика кількість підзаконних правових актів, націлених на подальше поглиблення регулювання окремих видів діяльності в рамках фінансових ринків (банківської діяльності, страхування, діяльності пенсійних фондів, сфери лізингових послуг і т. д.). Розробка і здійснення даних документів відбувалася цілком в середовищі МАП, хоча, згідно зі ст. 21 Закону Української РСР від 22.03.1991 № 948-1 «Про конкуренцію і обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках», і інші відомства мають безпосереднє відношення до проведення антимонопольної політики (Банк Росії, федеральні органи виконавчої влади, що здійснюють регулювання на ринку цінних паперів і на ринку страхових послуг і ін.). Участь цих зацікавлених відомств залишається під питанням. Їх стратегічні інтереси Ніяк не формулюються. Тому за формою вони пасивно погоджуються з тими заходами, які пропонує МАП, а на ділі їх політика в багатьох випадках вступає в протиріччя з антимонопольним регулюванням. Багато в чому саме відсутністю повномасштабної координації зусиль різних відомств і МАП пояснюється недостатній рівень розвитку конкуренції на фінансових ринках.
У цей період складається розуміння того, що антимонопольне регулювання є лише одним із способів державної підтримки конкуренції, яким аж ніяк не вичерпується конкурентна політика. Розглядаються норми законів і внесення відповідних доповнень, спрямованих на попередження, а не виключно на заборону правопорушень в сфері антимонопольного правового регулювання. Певні норми, зокрема, вносяться до Водного кодексу РФ, в Федеральний закон від 14.07.1997 № 100-ФЗ «Про державне регулювання агропромислового виробництва», в Закон РФ від 07.02.1992 № 2300-1 «Про захист прав споживачів», в Федеральний закон від 07.05.1998 № 75-ФЗ «Про недержавні пенсійні фонди», в закон РФ від 21.02.1992 № 2395-1 «Про надра» та ін.
Відбувається поступове розуміння того, що конкуренція рівних вимагає нерівного ставлення держави до економічним агентам ринку, неврахування принципів антимонопольного регулювання може мати негативний вплив в деяких областях економічної політики, а сама економічна політика може виступати як дискримінаційна та порушує принципи вільного ринку.
Спостерігається перехід від вузького уявлення про концентрацію і монополії як негативні ефекти економіки до понять необгрунтованої економічної концентрації та від виявлення до попередження порушень антимонопольного законодавства.
Всі ці зміни були остаточно оформлені в новому Федеральному законі від 26.07.2006 № 135-ФЗ «Про захист конкуренції».
У той же час в законодавстві розвитку конкуренції приділяється все ще мало уваги. Вважається, що заходів щодо захисту конкуренції від зловживань досить для того, щоб на ринку розвивалася ефективна конкуренція з великим числом учасників і ефективними результатами, зокрема, з позиції економічного зростання.
У 2000-2003 рр. спостерігається перехід в антимонопольному регулюванні від переважно цінового регулювання до моніторингу загального стану справ на ринку. Наростає розуміння того, що «високий рівень ціни і неухильне підвищення її саме по собі ще не є результатом монополістичних дій виробника продукції, т. Е. Монопольним завищенням ціни, а тільки в разі, якщо це підвищення отримано в результаті зловживання виробником своїм домінуючим становищем» . Тим самим розширюються інструменти конкурентної політики, що створює хорошу основу для узгодження її дій з економічним регулюванням.
Починаючи з 2000 р особливе місце в антимонопольної політики Росії займають положення, спрямовані на припинення антиконкурентних дій державних органів. У конкурентному законодавстві РФ є спеціальні розділи, присвячені діям органів виконавчої влади, федерального, регіонального та місцевого рівня, які можуть обмежувати конкуренцію на товарних і фінансових ринках.
Це, з одного боку, різко відрізняє російське конкурентне законодавство від зарубіжних аналогів, де подібні норми відсутні, так як держава розглядається як суб'єкт, що захищає конкуренцію, а не суперечить їй. З іншого боку, визнаючи обґрунтованість і доцільність наявності даних статей в російських конкурентних законах, слід зазначити, що однією з причин неконкурентного поведінки органів державної влади є націленість на проведення будь-якої конкретної промислової політики в регіоні, галузі або стосовно конкретного ринку.
У 2002 р висувається і розвивається нова концепція демонополізації економіки на основі диференційованого підходу, з урахуванням особливостей окремих галузей і конкретних ринків. Ставиться питання про те, що не завжди економічна концентрація є необґрунтованою і завдає шкоди громадському добробуту. Як підкреслюється в планах ФАС, необхідно підтримувати процеси обґрунтованої концентрації, що забезпечує стійкість російських підприємств і конкурентоспроможність їх продукції на вітчизняному та світовому ринку.
У той же час навіть наявність спеціальних законів, що регулюють конкурентні взаємини на різних ринках, є недостатнім для системного вирішення виникаючих проблем антимонопольного регулювання. Потрібна серйозна координація зусиль з відповідними напрямами економічної політики.
З 2004 року починається новий етап розвитку антимонопольного регулювання. В рамках адміністративної реформи державних органів управління створюється Федеральна антимонопольна служба (ФАС), завданням якої є не тільки і не стільки антимонопольне регулювання, скільки розвиток повноцінної політики підтримки конкуренції.
В цілому можна зробити висновок про те, що з боку ФАС проводиться політика, спрямована на участь антимонопольних органів у формуванні державної промислової політики в Росії, в той час як економічна політика поки що в недостатній мірі орієнтується на співпрацю з конкурентною політикою. Хоча від ФАС потрібно більш рішуча активна політика розвитку конкурентних механізмів, оскільки наявні приклади в більшості своїй свідчать швидше про реагування антимонопольних органів постфактум, ніж про попереджувальних заходах exante.
Ключове значення в проведенні антимонопольної політики і її ефективності займає положення про політичну незалежність антимонопольних органів. Як показують закордонні дослідження, ефективність політики підтримки конкуренції безпосередньо залежить від ступеня неполітізірованності державного органу. У зв'язку з цим представляється характерним істотна залежність ФАС Росії від політичного курсу уряду. Так, главу ФАС призначає і звільняє Президент РФ, а його заступників - уряд РФ.
Політична залежність антимонопольного органу може знижувати дієвість прийнятих рішень на догоду політичним цілям, хоча може супроводжуватися і більш гнучким підходом до інших видів економічної політики, що проводиться в рамках одного і того ж основного політичного курсу. Що краще: більш жорстка конкурентна політика незалежної антимонопольного органу з ймовірністю загрози зіткнень з іншими відомствами або більш гнучке в цілому антимонопольне регулювання, але при небезпеки залишення без уваги ключових факторів, що обмежують конкуренцію, - це питання, відповідь на який слід шукати сьогодні і конкурентної, і економічній політиці.
Отже, антимонопольна політика Росії пройшла довгий шлях в своєму розвитку, від політики прямих заборон на діяльність окремих компаній, що потрапили до реєстру фірм-монополістів, через встановлення граничних цін на продукцію монопольних постачальників до активного втручання в організацію ринків у вигляді політики підтримки конкуренції. І хоча не завжди заходи, що вживаються антимонопольними органами Росії, надавали позитивний вплив на формування конкурентного середовища в країні, загальна оцінка діяльності держави в цій галузі є заслужено високою. Завдяки своєчасному ухваленню законів, що регулюють конкурентні взаємодії між фірмами на різних ринках, і їх ефективному застосуванню на практиці, рівень монополізму і ступінь галузевої концентрації в Росії істотно знизилися.