| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 10.1. Державна податкова служба Російської Федерації |
||
|
1. У 80-х роках XIX століття в ході перетворення «податної» системи в Міністерстві фінансів Російської імперії виникла пропозиція про заснування посади податкових інспекторів «для спостереження за надходженням окладних зборів живого органу, близького до населення, що піклується про охорону його платіжних сил і що може бути представником фінансового відомства на місцях »1. Установа посади податкових інспекторів було затверджено 30 квітня 1885 Олександром III. До цього, поряд з виконанням багатьох інших обов'язків, контроль за надходженням податків у скарбницю здійснювався казенними палатами. Від зазначеної дати в Російській імперії починається становлення спеціалізованої «податної» служби, яке відбувалося при безпосередній участі Міністра фінансів Миколи Христиановича Бунге (раніше професора Київського університету). Після Жовтневої революції 1917 року з введенням командно-адміністративної системи управління народним господарством діяльність податкових органів у СРСР поступово згасала і не відігравала помітної ролі. Тільки в 90-х роках вона була знову затребувана, оскільки для фінансового управління державою податки стали мати вирішальне значення. Податкова служба була створена в січні 1990 року відповідно до Постанови Ради Міністрів СРСР від 24 січня 1990 р. № 76 «Про Державну податкову службу» 2. До цього її функції виконували фінансові органи, на які в даний час покладені питання планування та виконання бюджету. 2. Освіта в 1991 році Державної податкової служби Російської Федерації (далі - ДПС РФ) у складі центральних органів державного управління обумовлено розвитком ринкових відносин і становленням податкової системи в Росії. В даний час Державна податкова служба Російської Федерації - це єдина централізована система інспекційних органів, що входить в систему центральних органів державного управління та здійснює контроль за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків та інших неподаткових платежів. Відповідно до Закону РРФСР від 21 березня 1991 р. № 943-1 «Про Державну податкову службу РРФСР» 3 правове становище ДПС РРФСР визначалося як відокремлений структурний підрозділ при Міністерстві фінансів УРСР. Однак Указом Президента Російської Федерації від 31 грудня 1991 р. № 340 «Про Державну податкову службу Російської Федерації» 4 ГНС РФ було надано статус самостійного органу з метою підвищення її ролі, зміцнення і забезпечення незалежності її діяльності, а також збереження і розвитку кадрового потенціалу. Систему органів ДПС РФ можна охарактеризувати наступним чином: 1) ГНС РФ - це централізована система контролю за дотриманням податкового законодавства. Створення на місцях самостійних податкових органів, що не входять в систему ДПС РФ, не допускається. ДПС РФ складається з вертикальної трирівневої ієрархії підпорядкованих органів. Керівник ДПС РФ призначається на посаду Президентом Російської Федерації. Призначення на посади керівників регіонального та місцевого рівня здійснюється керівниками вищестоящих податкових органів. Структура і штатний розпис податкових органів затверджуються керівниками відповідних інспекцій в межах установленого фонду оплати праці. Постановою Ради Міністрів Інгушської Республіки від 19 серпня 1994 р. № 153 була створена спеціальна податкова інспекція зони економічного сприяння "Інгушетія". Створення такого податкового органу не було передбачено федеральним законодавством про податкову службу і підривало принцип єдності податкової служби Російської Федерації (див. п. 1 Положення про ДПС РФ, затверджено Указом Президента РФ від 31 грудня 1991 р. № 340). Крім того, права, надані Радою Міністрів Інгушської Республіки створеному ним податковому органу, не відповідали правовим положенням органів ДПС РФ, встановленому федеральним законодавством. У спільному листі від 8 листопада 1994 р. № 1-10/34-2931, ВГ-6-14/4205 Мінфін РФ і ДПС РФ піддали критиці порушення федерального законодавства і запропонували Раді Міністрів Інгушської Республіки привести свої нормативні акти у відповідність з російським законодавством . 2) Основним завданням діяльності ДПС РФ як єдиного спеціалізованого органу є контроль за дотриманням податкового законодавства всіма зобов'язаними особами-платниками податків, банками, посадовими особами і т. д. Єдність такої системи забезпечується дотриманням принципу єдиної податкової політики , що є відповідно до Закону РРФСР від 10 жовтня 1991 р. № 1735-1 «Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу у РРФСР» 6 складовою частиною бюджетно-фінансової політики. Дотримання такої єдності необхідно для одноманітного застосування податкового законодавства, причому щодо всіх податків - федеральних регіональних і місцевих. 3) Незалежність ДПС РФ забезпечується підпорядкуванням регіональних і місцевих податкових органів лише вищим податковим органам. Нормативні акти, прийняті з порушенням компетенції місцевих органів, а також інші рішення місцевих органів влади не мають обов'язкової сили для податкових органів. Місцеві органи влади не мають права змінювати або скасовувати рішення податкових органів, а також здійснювати оперативне керівництво ними. Державні податкові інспекції (ДПІ) є юридичними особами, мають самостійний кошторис витрат, бюджетне фінансування, поточні рахунки в установах банків і друку. Винятком із принципів централізоване ™ і незалежності є статус Госналогинспекции по м. Москві. Відповідно до Указу Президента РРФСР від 28 серпня 1991 р. «Про повноваження органів виконавчої влади міста Москви» 7 ця інспекція знаходиться в подвійному підпорядкуванні - вищому органу і уряду Москви. 3. По вертикалі структура податкової служби РФ як система органів ділиться на три рівні: Федеральний рівень (центральний) - федеральний орган державного управління (Госналогслужба РФ), очолюваний керівником в ранзі Міністра Російської Федерації, який призначається на посаду Президентом Російської Федерації. Регіональний рівень (регіональний) - Державні податкові інспекції по суб'єктах федерації. Місцевий рівень (місцевий) - Державні податкові інспекції по районах, містах і районах у містах. Відзначимо, що термін «Державна податкова служба Російської Федерації» вживається в двох значеннях: для найменування всієї системи податкових органів і для позначення податкового органу як органу управління системою. На розвиток структури податкових органів безпосередній вплив надає проведена державою податкова політика фіскальних пріоритетів. Так, відповідно до Постанови Уряду РФ від 9 серпня 1996 р. № 946 «Про створення постійно діючих податкових постів в організаціях, що виробляють спирт етиловий з усіх видів сировини» 8 у зазначених організаціях створюються постійно діючі податкові пости зі спеціальними контрольними функціями, склад яких може формуватися крім співробітників ДПС РФ, в тому числі із співробітників Федеральної служби податкової поліції РФ і МВС РФ. По горизонталі центральний апарат ДПС РФ, а також податкові органи регіонального та місцевого ланки організовані за функціональною ознакою. Наприклад, в цих органах можуть створюватися управління (відділи) непрямих податків, камеральних перевірок, податків і зборів у зовнішньоекономічній діяльності, оподаткування фізичних осіб тощо У структурі ДПС РФ існує дорадчий орган - колегія в складі двадцяти двох осіб. 4. Різним ланкам ДПС РФ властиві різні функції. Основні функції місцевої ланки ДПС РФ: - облік платників податків; - контроль за виконанням платниками податків та іншими учасниками податкових відносин вимог податкового законодавства; - літочислення окладних податків; - оперативно-бухгалтерський облік сум податків; - контроль за виконанням вимог законодавства щодо готівкового грошового обігу; - застосування заходів по припиненню порушень податкового законодавства; - застосування заходів відповідальності до порушників податкового законодавства; - облік, оцінка та реалізація майна, що підлягає поверненню у власність держави (конфісковане, безгосподарне, скарб і т. - контроль за дотриманням встановленого порядку зарахування експортної валютної виручки. Дані функції є загальними для всіх податкових органів. Центральним апаратом ДПС РФ додатково виконуються такі функції '. - Організація, координація і контроль роботи ДПІ; - аналітична та статистична діяльність; - розробка і видання інструктивних і методичних вказівок щодо застосування податкового законодавства; - контроль за актами, що видаються міністерствами і відомствами та пов'язаними з оподаткуванням; - вьфаботка податкової політики, підготовка проектів законодавчих актів та міжнародних договорів про оподаткуванні, вирішення питань міжнародного співробітництва в податковій сфері. Регіональне ланка ДПС РФ виконають загальні функції, а також ряд функцій, притаманних центральному ланці: з організації, координації та контролю діяльності нижчестоящих податкових інспекцій та узагальненню практики. 5. Повноваження ДПС РФ встановлені не тільки в Законі про основи податкової системи і в Законі РРФСР від 21 березня 1991 р. № 943-1 «Про державну податкову службу РРФСР», але також і в інших численних нормативних актах, зокрема в Указах Президента Російської Федерації і Постановах Уряду Російської Федерації. Разом з тим слід зазначити, що численні прогалини та суперечності в податковому законодавстві призводять на практиці до невиправданого розширення дискреційних (здійснюваних на свій розсуд) повноважень податкових органів як способу заповнення (компенсації) механізмів правового регулювання. Представляється, що дана проблема потребує якнайшвидшого вирішення шляхом чіткої регламентації повноважень податкових органів з багатьох напрямків їх діяльності: видання нормативних актів, процедурам проведення перевірок та застосування штрафних санкцій, з відшкодування платникам податків збитків у разі вчинення неправомірних дій та ін Правове становище податкових органів є предметом дослідження юридичної науки. Найбільш повно дана проблема була розглянута в роботі С. Пепеляева «Правове становище органів Державної податкової служби Російської Федерації» .9 Повноваження податкових органів можна класифікувати по наступних підставах: - за функціональною ознакою, тобто відповідно до покладених на ДПС РФ законодавством функціями і завданнями; - по сфері дії, регульованої відповідною галуззю законодавства; - за змістом правовідносин: адміністративні та цивільно-правові; - по суб'єктах застосування - юридичним особам, фізичним особам, банкам і т. д.; - з організаційної спрямованості : організація зовнішнього контролю за дотриманням податкового законодавства платниками податків та організація внутрішнього контролю за роботою посадових осіб податкових органів. Виходячи з функцій податкових органів можна виділити наступні групи повноважень. 1) Повноваження з обліку платників податків. 2) Повноваження з контролю за виконанням платниками податків податкового законодавства: - виробляти перевірки документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків та інших обов'язкових платежів на підприємствах, установах, організаціях будь-яких форм власності і будь-яких організаційно-правових форм, а також у громадян; - обстежити з дотриманням встановлених правил при здійсненні своїх повноважень будь-які використовуються для отримання доходів або пов'язані з утриманням об'єктів оподаткування незалежно від місця їх знаходження виробничі, складські, торговельні та інші приміщення підприємств, установ, організацій та громадян; - одержувати від підприємств, установ, організацій, а також від громадян за їх згодою довідки, документи, копії з них, що стосуються господарської діяльності платників податків і необхідні для правильного оподаткування; - вимагати від банків, кредитних установ, бірж та інших підприємств надання даних про фінансово-господарські операції платників податків - клієнтів цих установ і підприємств за минулий фінансовий рік у порядку , встановленому Мінфіном РФ; - вимагати від підприємств і підприємців, які виробляють виплати фізичним особам, систематичного надання відомостей про ці виплати; - вимагати від платників податків надання інформації про всі відкритих ними рахунках у банках та інших кредитних установах; - вимагати і контролювати своєчасне надання платниками бухгалтерських звітів і балансів, податкових розрахунків, звітів, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчисленням і сплатою платежів до бюджету, а також перевіряти достовірність цих документів. 3) Повноваження податкових органів щодо обчислення окладних податків: - вимагати безкоштовного надання інформації, необхідної для обчислення податків, від органів, що здійснюють облік та оцінку оподатковуваного майна (ведення майнових кадастрів); - вимагати від органів, які роблять юридично значимі дії, які є підставою для притягнення платників податків до сплати податків, безкоштовного своєчасного надання інформації про ці дії; - Розраховувати суму податку, складати і вручати платнику податків повідомлення про сплату податку. 4) Повноваження з ведення оперативно-бухгалтерського обліку сум податків та інших платежів. 5) Повноваження щодо застосування заходів, спрямованих на припинення (запобігання) порушень податкового законодавства: - Зупиняти операції підприємств і громадян по розрахункових та інших рахунках у банках та інших фінансово-кредитних установах у разі ненадання або відмови надати державним податковим інспекціям та їх посадовим особам бухгалтерських звітів, балансів, розрахунків, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчисленням або сплатою податків та інших обов'язкових платежів до бюджету; - Вилучати у підприємств документи, що свідчать про приховування (заниження) прибутку (доходу) або приховування інших об'єктів оподаткування; - Пред'являти до судових органів позови, спрямовані на відновлення законності у підприємницькій діяльності; - Вимагати від керівників та інших посадових осіб підприємств, що перевіряються, установ, організацій, а також від громадян усунення виявлених порушень законодавства про податки та інших обов'язкових платежах до бюджету і законодавства про підприємницьку діяльність; - Скасовувати рішення нижчестоящих податкових органів у разі невідповідності їх закону; - Контролювати видання міністерствами, відомствами та іншими організаціями нормативних документів, пов'язаних з оподаткуванням. 6) Повноваження щодо застосування відновних заходів для запобігання або ліквідації збитків, нанесених платнику податків або бюджету: - Стягувати недоїмки з податків; - Стягувати пені за несвоєчасну сплату податку; - Виробляти повернення або залік в рахунок майбутніх платежів надміру стягнутого або сплаченої суми податку; - Пред'являти позови, спрямовані на компенсацію понесених бюджетом збитків; - Визначати суму податку та суму доходу за аналогією або умовним методом; - Укладати договори застави, поруки, гарантії. 7) Повноваження щодо застосування заходів відповідальності до порушників податкового законодавства: - Накладати адміністративні стягнення; - Накладати фінансові санкції на юридичних і фізичних осіб; - Стягувати з юридичних осіб суми фінансових санкцій в безспірному порядку; - Надавати відстрочення та розстрочення сплати штрафів, накладених за порушення податкового законодавства; - Пред'являти позови про стягнення штрафу в п'ятикратному розмірі навмисне прихованої або заниженою суми доходу (прибутку). 8) Повноваження з контролю виконання суб'єктами підприємницької діяльності вимог законодавства відносно готівкового грошового обігу: - Реєструвати контрольно-касові машини, використовувані при здійсненні грошових розрахунків з населенням; - Перевіряти документи, пов'язані із застосуванням контрольно-касових машин, одержувати пояснення, довідки і відомості з питань, що виникають при перевірках; - Накладати штрафи на осіб, винних у порушенні правил застосування контрольно-касових машин; - Пред'являти до суду позов про ліквідацію підприємства, щодо якого виявлено факти повторного порушення правил застосування контрольно-касових машин; - Припиняти діяльність підприємства, пов'язану з грошовими розрахунками з населенням; - Накладати адміністративні стягнення (штрафи) за порушення порядку розрахунків готівковими коштами. 9) Повноваження податкових органів у сфері валютного контролю. 10) Повноваження податкових інспекцій по стягненню сум штрафів, накладених іншими державними інспекціями і контрольними органами, по виконанню судових актів. 11) Повноваження з видання інструктивних і методичних вказівок щодо застосування законодавства про податки. За сферою дії повноваження ДПС РФ поділяються наступним чином: - Податкові, надані згідно із податковим законодавством; - Валютні: ГНС РФ, будучи агентом валютного контролю, має право здійснювати контроль за дотриманням платниками податків валютного законодавства; - Розрахункові: Указом Президента РФ від 23 травня 1994 р. № 1006 «Про здійснення комплексних заходів щодо своєчасного та повного внесення до бюджету податків та інших обов'язкових платежів» 10 передбачено штрафні санкції за порушення у роботі з готівкою, які накладаються ДПС РФ; - Позабюджетні: податковим органам надано право перевіряти дотримання платниками податків законодавства про державні позабюджетних фондах і накладати стягнення за порушення, пов'язані з обчисленням і сплатою внесків до позабюджетних фондів. При здійсненні повноважень ДПС РФ може вступати у правовідносини, які за своїм змістом поділяються на адміністративні та цивільно-правові: а) ГНС РФ є органом, уповноваженим розглядати справи про адміністративні правопорушення. Такі справи розглядаються за загальними правилами, закріпленим в Кодексі про адміністративні правопорушення (КпАП) РРФСР. Крім того, до адміністративних слід віднести і правовідносини, що виникають при порушенні Закону РФ від 18 червня 1993 р. № 5215-1 «Про застосування контрольно-касових машин при здійсненні грошових розрахунків з населенням» ", а також положень Закону РРФСР« Про Державну податкову службі РРФСР »; б) Відповідно до п. 11 ст. 12 Закону РРФСР «Про Державну податкову службу РРФСР» податковим органам надано право звертатися до суду з підстав, передбачених цивільним законодавством. Наприклад, податкові органи мають право пред'явити платнику податків позов про визнання угоди недійсною та стягнення всього отриманого в доход держави. При здійсненні повноважень податкових органів необхідно враховувати такі особливості: 1) до посадових осіб податкових служб непридатний принцип «дозволено все, що не заборонено законом», так як посадова особа діє тільки в рамках своєї компетенції за принципом «дозволено те, що прямо встановлено законом»; 2) службові права посадових осіб податкових органів є їх обов'язками, і навпаки; 3) будь-які права посадових осіб податкових органів реалізуються тільки в межах функцій даного податкового ланки і з урахуванням основного завдання ДПС РФ - контролю за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків. 6. Повноваження службовців податкових органів визначені в основному Законом РРФСР «Про Державну податкову службу РРФСР», Законом про основи податкової системи та Указом Президента РФ «Про Державну податкову службу Російської Федерації». Крім того, на діяльність податкових службовців поширюється дія Федерального закону від 31 липня 1995 р. № 119-ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації» 12, а також від 20 квітня 1995 р. № 45-ФЗ «Про державний захист суддів, посадових осіб правоохоронних і контролюючих органів »13. Дія зазначених законів поширюється також на співробітників податкової поліції та митних органів. Службовців податкових органів відповідно до займаних посад прийнято ділити на посадових осіб, оперативний склад і допоміжний персонал. Посадові особи відрізняються за обсягом здійснюваних прав: начальники податкових органів та інспектори. Начальники податкових органів та їх заступники мають спеціальними правами, здійснення яких можливе тільки цими посадовими особами (накладення фінансових та адміністративних стягнень, призупинення операцій по рахунках в банку та ін.) На інспекторів покладено виконання основних видів контрольної роботи. Оперативний склад включає в себе фахівців, професійно забезпечують діяльність податкових інспекцій, - це працівники бухгалтерій, юристи, програмісти та ін До допоміжному персоналу, що забезпечує службову діяльність посадових осіб та оперативного складу, відносяться секретарі, водії тощо Посадовим особам та оперативному складу відповідно до займаних посад присвоюються класні чини; крім того, всі працівники податкових органів підлягають обов'язковому медичному страхуванню. 7. Податкові органи та їх співробітники зобов'язані зберігати комерційну таємницю, таємницю відомостей про вклади фізичних осіб та виконувати інші обов'язки, передбачені Законом РРФСР «Про державну податкову службу РРФСР». За невиконання або неналежне виконання посадовими особами державних податкових інспекцій своїх обов'язків вони притягаються до дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності згідно з чинним законодавством. Найбільш актуальне питання про відповідальність податкових органів та їх посадових осіб перед платниками податків. Статтею 13 Закону РРФСР «Про державну податкову службу РРФСР» встановлено, що суми податків та інші обов'язкові платежі, неправильно стягнені державними податковими інспекціями, підлягають поверненню, а збитки (у тому числі упущена вигода), завдані платнику податків незаконними діями ДПІ та їх посадовими особами, відшкодовуються в порядку, встановленому законом. Однак на практиці дані положення закону не реалізуються, так як повернення грошових коштів платнику податку безпосередньо залежить від стану бюджету відповідного рівня. Крім того, довести наявність, розмір і зв'язок упущеної вигоди з неправомірними діями податкових органів достатньо складно. Слід визнати, що держава в даному випадку невиправдано знаходиться у вигіднішому положенні, так як застосування заходів відповідальності за порушення податкового законодавства здійснюється у безспірному порядку, а самі втрати держави в результаті недоотримання грошових коштів у разі затримки сплати податку визнаються апріорі. Стаття 16 Закону про основи податкової системи передбачає можливість відшкодування шкоди (включаючи упущену вигоду), заподіяної платникам податків не тільки в результаті незаконних дій, але і внаслідок неналежного здійснення податковими органами та їх співробітниками покладених на них обов'язків. За змістом цієї статті у тих випадках, коли податковими органами та їх співробітниками були дані небудь роз'яснення, на основі яких платник податків здійснив певні дії, виявилися згодом незаконними з точки зору податкового законодавства, платник податків має право пред'явити позов про стягнення з податкового органу суми збитку. Проте в даний час таких справ практично немає. 1. Ровинський К. Податная інспекція в Росії. СПб., 1910. С. 14. 2. Збори Постанов Уряду СРСР, 1990. № 7. Ст. 28. 3. Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР, 1991. № 15. Ст. 492 4. «Російська газета» від 13 січня 1992 5. «Податковий вісник», 1995, № 1. 6. Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР, 1991. № 46. Ст. 1543. 7. Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР, 1991. № 35. Ст. 1170. 8. «Російська газета» від 20 серпня 1996 9. Пепеляєв С. Правове становище органів Державної податкової служби Російської Федерації. М.: Інвест Фонд, 1995. 10. «Російська газета» від 24 травня 1994 11. «Російська газета» від 2 липня 1993 12. «Російська газета» від 3 серпня 1995 13. «Російська газета» від 26 квітня 1995 |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 10.1. Державна податкова служба Російської Федерації" |
||
|
||