| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
4. Методи бюджетного регулювання та способи розподілу доходів між бюджетами |
||
|
Методи розподілу доходів між бюджетами змінювалися в ході розвитку бюджетної системи Росії. Моделі розподілу доходів. Для бюджетної системи дореволюційної Росії типовою була модель розподілу доходів між бюджетами, яку можна назвати горизонтальною. Вона характеризується тим, що державний бюджет і територіальні бюджети (земські, міські) знаходилися як би в одній площині, за кожним бюджетом були закріплені свої податки і збори. При цьому фінансова допомога територіальним бюджетам з державного бюджету була утруднена, так як територіальні бюджети не входили до державного бюджету і для такої допомоги не було правових основ. У цих умовах діяла наступна модель формування територіальних бюджетів: Р=Д, де Р - розмір доходів; Д - розмір власних доходів. Розмір бюджетних доходів зумовлював розмір витрат. Така система розподілу доходів діяла в багатьох країнах аж до середини XX в. З одного боку, ця система забезпечувала значною мірою фінансову незалежність територіальних органів влади всіх рівнів, так як територіальні бюджети формувалися за рахунок власних податків. Однак у міру зростання бюджетних витрат на громадські потреби (освіта, охорона здоров'я, благоустрій населених пунктів) власні доходи територіальних бюджетів не могли забезпечувати ці витрати. У той же час не було достатньо дієвого і законодавчо встановленого механізму надання державою фінансової допомоги територіям. Все це негативно відбивалося на стані територіальних бюджетів, місцевому господарстві, соціальному розвитку суспільства. Перший крок в усуненні цих недоліків розподілу бюджетних доходів був зроблений в СРСР в 1931 р., коли бюджети союзних республік були включені до державного бюджету СРСР, а працівниками Наркомату фінансів була створена нова модель розподілу загальнодержавних доходів. Цю модель можна назвати віяловій. Суть її полягала в тому, що незважаючи на існування закріплених за кожним бюджетним ланкою податків, вводився механізм пайових відрахувань до територіальних бюджетів від загальнодержавних доходів і податків. Відповідно до прийнятими законодавчими актами сума мобілізуються на території податку за затвердженими цими актами нормативам розподілялася між центральним бюджетом (союзний бюджет), регіональними бюджетами (республіканськими, крайовими, обласними) та місцевими бюджетами (міськими, районним, селищними та сільськими). Отже, в територіальні бюджети крім власних доходів стали надходити регулюючі доходи. На місцеві бюджети було покладено фінансування переважної частини загальнодержавних витрат, пов'язаних з життєзабезпеченням населення (освіти, охорони здоров'я, житлово-комунального господарства, місцевої та харчової промисловості та ін.) У свою чергу це зумовило зміну принципу формування місцевих бюджетів. Розмір місцевого бюджету став визначатися величиною витрат на місцеве господарство. Для забезпечення цих витрат з вищестоящого бюджету виділявся необхідний обсяг регулюючих доходів. Таким чином, місцеві бюджети стали формуватися за такою моделі: Р=Дс + Др, де Р - розмір витрат; Дс - розмір власних доходів; Др - розмір регулюючих доходів. Переваги цієї моделі в тому, що 1) досягається єдність джерел всіх бюджетів, а отже, зацікавленість і відповідальність органів влади всіх рівнів у розвитку економіки на території як налогообразующей бази; 2) створюється механізм надання фінансової допомоги територіям, 3) уряд країни має реальні важелі для регулювання економічного і соціального розвитку територій. Переваги цієї моделі були настільки очевидні, що вона стала застосовуватися пізніше в багатьох країнах, у тому числі в державах з ринковою економікою. Практично ця модель використовується в Росії в даний час і в першу чергу у взаєминах регіональних та місцевих бюджетів. Разом з тим такий спосіб розподілу коштів між бюджетами має ряд недоліків: 1) низька частка власних доходів територіальних бюджетів; 2) великий елемент суб'єктивності верхніх рівнів влади при визначенні величини відрахувань від податків в нижчестоящі бюджети, а отже, існує і залежність від них; 3) така система сприяла розвитку утриманства окремих територій, які прагнули більше отримати коштів з вищестоящих бюджетів, не докладаючи зусиль до розвитку територіальної економіки; 4) великі зустрічні і невиправдані потоки руху фінансових ресурсів спочатку з території до вищестоящого бюджету , а потім знову в нижчий; 5) це веде і до централізації коштів у вищестоящому бюджеті, до ущемлення територіальних потреб, до залишковим фінансуванню соціальної сфери і тим самим до протистояння між центром і територіями. Роботи з удосконалення механізму розподілу коштів між бюджетами. Великий внесок у цю роботу вніс Науково-дослідний фінансовий інститут (НДФІ) Міністерства фінансів, в якому багаторічні дослідження, пов'язані із зміцненням місцевих бюджетів, вів Г.Б. Поляк. У 70 - 80-ті роки їм були розроблені, обгрунтовані і надалі реалізовані такі заходи щодо вдосконалення міжбюджетних відносин, як використання в якості регулюючого джерела платежів з прибутку підприємств союзного підпорядкування, а також введення довготривалих, т. З переходом до формування місцевих бюджетів на основі довгострокових нормативів відрахувань від загальнодержавних доходів актуальною стала проблема розрахунку величини цих нормативів, а отже, об'єктивізації усього бюджетного планування, яке мало спиратися на науково обгрунтовані показники. Для розрахунку таких нормативів необхідно було вирішення низки завдань. Насамперед Г.Б. Поляк запропонував розробку системи довготривалих соціальних нормативів, що визначають рівень забезпеченості населення набором благ і послуг. Ці нормативи пропонувалося розраховувати диференційовано для кожного регіону з урахуванням планових показників їх розвитку та рівнів забезпеченості населення, досягнутих у кожному регіоні. Потім на основі соціальних нормативів повинні були бути розраховані фінансові нормативи бюджетних витрат на утримання соціально-культурних установ та комунально-побутових підприємств. Далі пропонувалася наступна модель формування місцевих бюджетів. За допомогою соціальних і фінансових нормативів повинна була визначатися нижня межа розміру витрат, які могли бути зроблені в регіонах. Понад це рівня витрати могли бути зроблені за умови вишукування в регіонах додаткових ресурсів. Фінансування заходів, пов'язаних з економічним і соціальним розвитком в регіонах, пропонувалося здійснювати в міру виконання планів надходження коштів в регіональні бюджети і в межах наявних у місцевих органів влади коштів, без надання їм допомоги з вищестоящих бюджетів. Іншими словами, видаткова частина місцевого бюджету повинна була визначатися на основі планових показників розвитку регіону та на базі соціальних і фінансових нормативів витрат у розрахунку на одного жителя. Темпи зростання цих витрат не повинні були перевищувати темпи зростання доходів, акумульованих у державний бюджет на території регіону. Для підвищення ролі і відповідальності місцевих органів влади за результати економічного та соціального розвитку їм пропонувалося надати права самим визначати напрями використання бюджетних коштів, а з метою підвищення зацікавленості в більш ефективному використанні коштів залишати в їх розпорядженні невикористані асигнування . Крім того, для посилення гарантованості видатків місцевих бюджетів, а також для зміцнення фінансової бази місцевої адміністрації та забезпечення стабільності фінансування планових заходів у рамках місцевих бюджетів усіх рівнів треба було створити резервні фонди. Таким чином, на основі механізму бюджетного регулювання, диференційованих нормативів відрахувань від загальнодержавних доходів і платежів до місцевих бюджетів від прибутку підприємств вищестоящого підпорядкування забезпечувався гарантований мінімум доходів місцевих бюджетів. Тим самим гарантувалася певною мірою соціальна захищеність населення кожної адміністративно-територіальної одиниці. Для залучення додаткових фінансових ресурсів на загальнорегіональному мети передбачалося створення позабюджетних фондів економічного і соціального розвитку з відкриттям для них в банках окремих рахунків і субрахунків для фінансування цільових програм і окремих заходів. Для поглиблення госпрозрахункових відносин і розвитку принципу самофінансування регіонів до питання про формування їхніх бюджетів Г.Б. Поляк пропонував підійти з принципово нової позиції. Він вважав, що доцільно відмовитися від поділу доходів місцевих бюджетів на власні і відрахування від доходів вищестоящих бюджетів і перейти до територіального принципу формування і розподілу державних бюджетних доходів. Для технічного здійснення цього принципу їм в 1986 р. була розроблена, а потім представлена на обговорення Науково-методологічної ради Міністерства фінансів СРСР модель формування територіальних бюджетів, яка пізніше отримала умовну назву «котельна» або «одноканальна »і була включена в концепцію перекладу на нові принципи господарювання ряду регіонів. Суть цієї моделі полягає в наступному. Всі платежі в бюджет підприємств і організацій союзного, республіканського і місцевого підпорядкування, державні та місцеві податки, всі бюджетні доходи, що мобілізуються в регіоні, повинні направлятися на відкритий в кожному районі, місті загальний рахунок державного бюджету СРСР. З цього рахунку за затвердженими Верховною Радою СРСР довготривалим нормативам банк розподіляє кошти між союзним бюджетом і бюджетом союзної республіки незалежно від волі підприємств та органів управління всіх рівнів. Для нижчестоящих бюджетів норматив затверджується Верховною Радою союзної республіки, сесіями обласного, районного Ради народних депутатів. Отже, кожне підприємство, кожен громадянин виступали платниками одночасно в союзний, республіканський і місцевий бюджети. Союзний бюджет і кожен територіальний бюджет повинні були одержувати свою частку від загальної суми коштів, що надійшли до державного бюджету СРСР на території регіону, тобто від територіальних бюджетних доходів (ТВД). З впровадженням такого принципу розподілу ТБД втрачало сенс і поділ підприємств на союзні, республіканські та місцеві. Формування територіального бюджету на основі зазначеного принципу тісніше пов'язувало його з результатами економічного розвитку регіону, дозволяло вже на етапі бюджетного планування порівнювати розмір територіальних доходів із доходами територіального бюджету, реальніше планувати видатки бюджету, визначати напрямки виявлення резервів в регіональній економіці. У ході перебудови механізму формування бюджетів мав бути вирішено ряд питань, в тому числі і такий: кому повинен бути встановлений п'ятирічний норматив відрахувань від ТБД? Пропонувалися наступні варіанти: 1) норматив відрахувань у відсотках від загальної суми ТБД встановлюється для територіального бюджету, частина, що залишилася спрямовується до вищестоящих бюджетів; 2) за встановленими нормативами в відсотках від загальної суми ТБД кошти спрямовуються до вищестоящих бюджетів, решта - до місцевого бюджету; 3) в кожен з вищих бюджетів направляється твердо зафіксована абсолютна сума ТБД, що залишилася, - до місцевого бюджету. Далі пропонувалося, що для підвищення відповідальності і зацікавленості нижчестоящих територій в кінцевих результатах господарської діяльності всіх підприємств більш прийнятними були другий і третій варіанти, коли територіальні бюджети формувалися б на основі залишкового принципу розподілу ТБД після внесення у вищестоящі бюджетів сум у вигляді своєрідного податку з території. Третій варіант цікавий був не тільки для нижчестоящих територій, яким він давав максимальні можливості для виявлення внутрішньорегіональних резервів, але й для вищестоящих, так як фіксований норматив забезпечував гарантовані обсяги коштів їх бюджетів. Необхідно було також визначити, єдиний чи диференційовані нормативи слід застосовувати. Якщо встановити єдиний для всіх територій норматив формування бюджетів, то в силу сформованих рівнів економічного і соціального розвитку у частини територій бюджет, сформований з цього нормативу, міг бути менше досягнутого, а у частини - більше. Для усунення цих протиріч пропонувалося кілька шляхів: 1) можливе виділення з вищих бюджетів дотацій і субвенцій тим територіям, в бюджеті яких буде недостатньо коштів для фінансового забезпечення соціальних нормативів; 2) території, у яких в результаті застосування єдиного нормативу відрахувань від територіального доходу буде виявлено в процесі планування бюджетів коштів більше, ніж необхідно для задоволення соціальних нормативів, повинні перерахувати ці кошти до вищестоящого бюджету; 3) для регулювання бюджетів союзних республік пропонувалося створення міжреспубліканського фонду фінансової допомоги. Формуватися він міг за рахунок відрахувань від територіального доходу кожної республіки. Для всіх республік встановлювався єдиний норматив відрахувань до цього фонду від ТБД. Виділення республікам коштів з цього фонду визначалося Верховною Радою СРСР з урахуванням не тільки потреби кожної республіки, але і її внеску в національний дохід країни. Засоби, сплановані республікою за єдиним нормативом відрахувань від ТБД і перевищують її потреба для задоволення по соціальним нормативам, перераховувалися в міжреспубліканський фонд. Визначення для всіх республік єдиних нормативів відрахувань від ТБД в союзний бюджет і в міжреспубліканський фонд і розподіл останнього на основі рішень Верховної Ради СРСР створювали б більш здорову обстановку в економічних взаєминах союзних республік, так як встановлювалися рівні обов'язки всіх республік у формуванні союзного бюджету та міжреспубліканського фонду . Розподіл міжреспубліканського фонду Верховною Радою СРСР робило процес бюджетного планування більш демократичним і гласним, дозволяло знизити вплив суб'єктивних факторів на формування територіальних бюджетів. Цей же принцип повинен був використовуватися в республіках для формування нижчестоящих бюджетів. Пропонувалося також складання двох територіальних бюджетів - бюджету експлуатаційних витрат та інвестиційного бюджету. Соціальні нормативи у першу чергу повинні були гарантувати надходження коштів до бюджету для фінансування експлуатаційних витрат, тобто засобів, необхідних для утримання вже діючих підприємств та установ. Інвестиційний же бюджет повинен був формуватися значною мірою за рахунок ресурсів, отриманих понад гарантованого мінімуму, тобто засобів, що залежать від кінцевих результатів господарської діяльності в регіоні. Розроблена Г. Б. Поляком модель формування місцевих бюджетів була використана як один з варіантів вдосконалення в порядку експерименту фінансово-бюджетного механізму при підготовці концепцій перекладу на принципи самоврядування і самофінансування Московської, Кримської, Курганської областей, Хакаський автономної області, міст Кіровограда, Євпаторії та ін . Однак з розпадом СРСР ця робота була припинена. У 90-ті роки деякі елементи цієї моделі (обсяг територіальних бюджетних доходів, чисельність населення території) були використані при розробці механізму вдосконалення міжбюджетних відносин. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "4. Методи бюджетного регулювання та способи розподілу доходів між бюджетами" |
||
|
||