| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.4.1. Розвиток федералізму в Росії |
||
|
- Доцільність реформування російської державності па принципах федералізму. Ще три-чотири роки тому були суттєві розбіжності в розумінні того, на яких засадах має будуватися вітчизняна національна державність. Але останнім часом все частіше йдеться про принципи федералізму. Такий поворот не випадковий. Він - результат визнання того, що в нинішній соціально-економічній і політичній ситуації аль-тернатівамі федеративного устрою Росії є рівно небезпечні для демократичних реформ конфедерація або повернення до адміні-стративно-командної «версії» унітарної держави. Рух по першому напрямку буде, безсумнівно, мати своїм підсумком рас-пад країни на десятки «удільних князівств». Рух по другому - при неможливості здійснювати централізовану фінансову та іншу підживлення господарської та соціальної сфер регіонів в умовах гранично низькою керованості економіки та відсутності дей-жавної єдиної виконавчої вертикалі, при невизначеності багатьох соціально-економічних і політичних процесів, при ви-сокой ступеня недовіри місць до центру - загрожує виходом зі складу Росії ряду її суб'єктів або поверненням до репресивної регіональ-ної політики 1920-х років. Отже, дилема сформульована гранично чітко: або руху бік реальної федерації і безпосередньо пов'язаної с'ней демок-ратізаціі, або відмова від принципів федералізму і крах надій на зміни. Проаналізуємо існуючі точки зору на дану проблему. Насамперед виділимо те, в чому переважно сходяться думки прихильників різних шляхів. Під: перший, це визнання того, що процеси федералізації та демократизації в наших умовах органічно взаємопов'язані. Успіх першої означає успіх другого і навпаки. По-друге, теза про неприпустимість орієнтації на формальну (як це мало місце в колишніх СРСР і РРФСР) модель федералізму. По-третє, констатація того,; що здійснювані соціально-економічні перетворення та соціально-економічна політика періоду існування СРСР методологічно подібні, оскільки зорієнтовані На забезпечення лише макроекономічної ефекту (тоді - на розвиток і зміцнення єдиного народногосподарського комплексу; тепер - на формування ринку будь-яку ціну), який передбачається досягти всупереч обліку інтересів громадян, що проживають у межах суб'єктів Російської Федерації. Однак чому все-таки федерація? Чому не унітарна держава з широким спектром повноважень і прав регіонів? Вкажемо декілька основоположних причин, які говорять, на думку прихильників даного підходу, на користь необхідності пошуку російської моделі федералізму. 1. Російська Федерація не просто займає величезні простори; це держава, регіони якого характеризуються качествен-ними відмінностями природно-кліматичних умов, 2. Природно-кліматичні відмінності суб'єктів РФ доповнює високий рівень їх соціально-економічної диференціації. 3. На перераховане накладається диференціація соціокультурна. Вона проявляється, зокрема, в різниці (часом якісної) світогляду проживає в різних регіонах спільнот населення. Відзначається, що інтегральна сукупність трьох названих форм диференціації привела до того, що за десятиліття і століття спільного проживання різні народи утворили відносно відособлені регіональні спільноти, які відрізняє особлива система інтересів і, як результат, - особливі, «національно-регіональні» мотиви поведінки. Повною мірою врахувати ці інтереси, а головне, забезпечити можливості їх реалізації в прокрустове ложе регіональної політики унітарної держави неможливо. Таким чином, і природно-кліматичні, і соціально-економічні, і соціокультурні особливості об'єктивно підштовхують російське суспільство до створення федерації. У цьому ж напрямку діють і общеміровиетенденціі. Йдеться, зокрема, йде про те, що в другій половині XX сторіччя, з одного боку, повсюдно розширюється самостійність регіонів у вирішенні не тільки соціокультурних, але й значної сукупності соціально-економічних проблем, з іншого - процес федералізації торкнувся не тільки окремі держави, але імежгосударствен-вий рівень суспільних відносин. А це дозволяє трактувати федералізацію як явище, яке значною мірою визначить обличчя демократії XXI століття. Зафіксувавши моменти, щодо яких позиції збігаються, звернемося до тих, за якими підходи різняться. Суть цих відмінностей в різниці трактування змісту і як результат - в різниці механиз- мов формування основ вітчизняного федералізму. Тут виявляються дві основні точки зору. Прихильники першої позиції - найбільш значною за кількістю представників - пов'язують майбутнє Росії лише з проголошенням на її території федеративної держави і з відповідним його конституційно-законодавчим оформленням. Цей крок визнається основним і вирішальним незалежно від того, відстоюють чи науковці, громадські та політичні діячі принцип утворення федерації «зверху», чи говорять про договірної федерації або ж пишуть про федерацію «асиметричної». Відзначимо також, що такий підхід ле-жит в основі нинішньої державної регіональної політики. На користь розглянутої позиції говорить багато чого, і перш за все те, що жодна держава, в тому числі федеративний, не змогло і не зможе здійснити демократичні перетворення при відсутностей конституційно закріплених, законодавчо і нормативно раз-кручених принципів свого державного устрою - принципів, що грають роль базису працездатною виконавчої вертикалі та соціально-політичної стабільності. А тому, щоб, з одного боку, не посилювати далі анархію, а з іншого - не повернутися до авторитаризму, пропонується закласти основи, насамперед, нормативно-правові, федеративної держави. Однак простота ідеї і чіткість схеми пропонованих дій не приховують обмеженості даного підходу. Справа в тому, що його прихильники, ратуючи за формування загального правового та єдиного політичного простору, фактично абстрагуються від соціально-економічних, реалій, в рамках яких це формування передбачається здійснювати. Не вдаючись у подробиці, відзначимо лише, що ніколи федеративний, як, втім, і унітарна демократична держава довго не існувало, якщо в цьому спочатку не були зацікавлені його громадяни. Компроміс політичних інтересів має завжди тимчасової характер. Як тільки загострюються протиріччя, його змінює конфронтація виступали до того в якості союзників носіїв цих інтересів. І подолати цю конфронтацію, зберігаючи єдність держави, вдавалося, як правило, лише за допомогою «сильної руки». А тому, визнаючи необхідність зміцнення основ державної виконавчої та законодавчої влади, віддаючи собі звіті життєвої важливості забезпечення нормативно-правової єдності нашого суспільства, більш коректним було б визнати підхід представників другої точки зору. Суть його - у констатації того, що федеративна держава життєздатне тільки за умови, якщо в його граніцах'наряду із загальним правовим і єдиним політичним просторами існують єдиний економічний і загальне соціальне простору) Причому визначальна роль в інтегральній сукупності даних просторів (правового, політичного, економічного і соціального) належить економічному та соціальному простору. З такої постановки випливає чіткий практичний висновок. Російське суспільство повинно орієнтуватися не на створення федерації заради федерації (точніше, федеративної держави заради федеративної держави), а насамперед на забезпечення умов, за яких громадяни визнають її для себе економічно і соціально вигідною. Тільки в цьому випадку вітчизняна федеративна державність не опиниться конституційної фікцією (подібної мала місце в радянський період), а зіграє роль тієї єдино прийнятною для Росії інституціональної основи, без якої демократизація суспільства немислима. Таким чином, визначати, яким бути чи не бути російському федералізму, повинні не норми права. Тут роль першої скрипки иг-рают соціально-економічні інтереси утворюють регіональні спільності громадян. Тільки при обліку даних інтересів ми отримаємо «на виході» реальний федералізм. Отримаємо тому, що немає нічого реальніше інтересів виробників і споживачів. | Основні шляхи формування реальної федерації. Аналіз нинішньої ситуації свідчить, що за роки реформ в країні не тільки збереглися, але певною мірою і зміцнилися що дісталися їй у спадок від колишнього СРСР формалізовані основи державності. Причина такого становища багато в чому в тому, що ні вітчизняна наука, ні практика так і не запропонували чіткої, зрозумілої і, головне, що відповідає інтересам проживають на територі- 1 Економічний простір може бути дійсно єдиним тільки при забезпеченні свободи руху товарів, капіталів, робочої сили та інформації. Якщо одна з цих умов порушується (наприклад, шляхом обмеження ввезення товарів в окремі регіони), немає основи розвитку ринкових відносин, а значить, неможливо забезпечити властиве даними відносин єдність економічного простору. Говорячи про необхідність орієнтації на формування загального соціального простору (як і у випадку з спільністю правового прбстр'анства), 'слід мати на увазі, що суб'єкт будь федератйвнйго держави обладаетправом на формування та реалізацію власної соціальної політики. Але при цьому держава завжди здійснює контроль за забезпеченням на всій його території сис-теми соціальних гарантій, визнаних суспільно необхідними. Торії різних суб'єктів РФ граждан.wode / w федералізації. Наведемо два приклади. Проголосивши курс на формування реальної федерації, ні теоретики, ні практики досі не домовилися, ніж по суті вона відрізняється від усіх інших форм державного устрою. Немає єдності і в розумінні відмінностей федералізму і регіоналізму. Далі, визнавши, що сформувати громадянське суспільство неможливо без інституту місцевого самоврядування, Федеральне Збори законодавчо віднесло до нього все, що лежить «нижче» рівня суб'єкта РФ. Здавалося б, що тут страшного? Коли країна переживає найгостріший соціально-економічний і соціально-політична криза, думати треба не про теоретичних вишукуваннях,, а про порятунок вітчизни, про стабілізацію економіки. І лише коли остання буде досягнута, коли ми зміцнимо рубль, зробимо вигідними інвестиції в національну промисловість, підвищимо боєздатність армії, зіб'ємо хвилю злочинності, тоді й настане час розбиратися, що є федералізм, що є регіоналізм, а що - місцеве самоврядування. Звучить заманливо. Однак спробуємо розібратися, яку ціну вже заплатило російське суспільство за ігнорування на практиці двох названих, як, втім, і багатьох інших зачіпають проблематику федералізму і, здавалося б, суто «академічних» питань. Нечіткість статусу суб'єктів Російської Федерації, зокрема лише формальна констатація в Конституції їх рівності, привела до Тому, що різні регіони і раніше володіють різною компетенцією і несуть різну міру відповідальності перед державою та громадянами. Підсумок зазначеної невизначеності багатогранний. Він - у перма нентной «бюджетної війни» Російської Федерації та її регіонів; в повної невизначеності питання про власників на переважну частину об'єктів, віднесених у Конституції до так званого «совмест ному веденню»; в укладанні договорів між Російською Федера цією і деякими її суб'єктами поза яких би то не було спільних прин ципов (а значить, поза врахування інтересів інших регіонів); в невизначений ності кордонів і форм втручання виконавчої і законодавець ної влади Російської Федерації до компетенції утворюють її суб'єктів незалежно ектов (у тому числі з предметів спільного ведення); в нав'язуванні регіонах моделей перетворень, які не враховують їх соціально-еко номічного, соціокультурну та іншу специфіку; в практиці неви конання центром прийняті »на себе зобов'язань. Перелічене, однак, не вичерпує всього спектру розглянутих проблем. Ситуацію погіршила невизначеність природи і функцій місцевого самоврядування. Найбільш яскравим прикладом тут є законодавче віднесення до місцевого самоврядування ад-міністратівного районів. Абсурдність даного кроку в умовах Росії очевидна. Як можна при підчас повній відсутності соціально-економічних основ місцевого самоврядування ставити на одну дошку селище з однією тисячею мешканців та район, на території якого розташовуються сотні селищ і десятки міст? Головне ж у тому, що аналізованих рішення за наявності довгої, викликаної повною невизначеністю місця в РФ її національних автономій черги претендентів на статус суб'єкта РФ заклало основу для «розповзання» по території країни такого невідомого Миру винаходи, як існування одного суб'єкта федерації всередині іншого. Статус суб'єкта Російської Федерації найчастіше розглядається керівництвом регіонів як інструмент (передусім політичний) тиску на центр з метою отримання додаткових пільг, причому без прийняття на себе додаткової відповідальності перед суспільством і перед проживають на території регіону громадянами Росії . Помилкою було б ігнорувати і те, що статус суб'єкта Російської Федерації іноді намагаються придбати під приводом захисту інтересів так званих титульних націй. Досить очевидно, що подібний підхід до проблеми федералізму в не меншому ступені, ніж прорахунки центру, негативно позначився на забезпеченні єдності нашого суспільства. Однак подолати це протиріччя в умовах Росії вельми непросто. Розглянуте протиріччя в значній мірі обумовлено принципами адміністративно-територіального поділу, діставши-шегося Росії від колишньої РРФСР. Принципи ці дозволяли існувати в рамках РРФСР суб'єктам, що володів правом на власні конституції (АРСР), суб'єктам, які не мали такого права (краю та області), а також суб'єктам, яких не можна було віднести ні до першої, ні до другої групи (автономним областям і округах). Деформований, засноване на етнорегіональних, а не на соціально-економічному принципі адміністративно-територіальний поділ і викликало до життя багато проблем сучасної російської державності. Перш за все колишні АРСР (нині республіки у складі Росії), володіючи правом на конституцію та інші атрибути державної влади, після розпаду СРСР отримали формально законодавче право претендувати на особливий статус. Що ж до країв і областей, то з тієї ж причини вони могли розраховувати лише на місце адміністративно-територіальних одиниць. Автономні області і округи спочатку взагалі опинилися в правовому вакуумі. Все це наочно ілюструє, до чого призводить підміна принципу соціально-економічної доцільності нормативно-правовим принципом побудови держави. За панування останнього економічна складова не грає ніякої ролі у визначенні статусу, а значить, компетенцій регіону у федеративній державі. Вийти з глухого кута шляхом, наприклад, механічного «нарізування» губерній, звичайно, не можна. Крім конфлікту воно ні до чого не приведе. Проте з часом якесь рішення прийняти доведеться, Навряд чи може вважатися нормальною ситуація, при якій багато з 89 формально законодавчо рівноправних суб'єктів РФ не в; змозі забезпечити власними силами щоденні потреби населення, а значить, і претендувати на роль економічно (т.е . реально) рівноправних суб'єктів федерації. Питання це складний, що вимагає максимально дбайливого (часто позаекономічного) підходу. Друга проблема, з якою потрібно розібратися, - це питання про місце міжрегіональних асоціацій економічної взаємодії. Останні, як видається, можуть сприяти формуванню федерації, в основі якого буде лежати не етнорегіональних, а соціально-економічний принцип. Чи можна пояснити перераховані проблеми виключно труднощами періоду становлення національної державності суверенної Росії? Якоюсь мірою можна. Сказане не означає, що немає необхідності внесення поправок до чинного законодавства. Воно потребує доопрацювання, а в ряді випадків і повного оновлення, і це очевидно. Слід лише підкреслити, що право не повинно бути відірваним від реальних економічних процесів. Воно повинно спочатку спиратися на чітку схему соціально-економічних перетворень. Останнє означає, що коли незабаром ми намагаємося створити федерацію, то повинні насамперед визначитися з таких принципових соціально-економічних питань, як гранично конкретизоване розмежування відповідальності держави та місць за здійснення соціальної та екологічної політики; російська модель бюджетного федералізму; відповідна вітчизняним реаліям система відносин власності (зокрема, відображає державну природу федеральної власності, державну природу власності суб'єктів РФ, а також недержавну природу власності муніципальної); механізми участі держави, суб'єктів РФ; місцевого самоврядування і, можливо, міжрегіональних асоціацій економічної взаємодії у здійсненні ін-вестиционной та інноваційної політики тощо Якщо ж ми обмежимо формування основ російського федералізму подоланням недоліків нормативно-правової бази, тобто і далі будемо проводити реформу економіки і права у відриві один від одного, то лише поглибимо протиріччя між федеральним центром і регіонами, з одного боку, міжрегіональне протистояння - з іншого. Підсумок такої ситуації запрограмований: неврегульованість соціально-економічних основ взаємодії в системі «Російська Федерація - її суб'єкти - місцеве самоврядування» перетвориться на головне гальмо демократичних перетворень. В основі цього дуже жорсткого висновку лежить багаторічний ана ліз і дослідження фахівців, які довели, що теза про необхід мости формування в Росії федеративної держави в значитель ної ступеня тезою і залишився. Це, зокрема, проявилося в підміні принципу рівноправності (у межах їх компетенцій) Російської Феде рації, її суб'єктів і місцевого самоврядування простим розмежувати ням повноважень між центральними та місцевими органами вико нительной та законодавчої влади. У результаті Росія продовжує раз виваться в рамках суто унітарної, а не федеративної моделі - мо діли, в якій не враховуються реальні інтереси ні регіональних спільнот, ні окремих громадян. На словах ратуючи за демократію і ринок, керівництво країни на ділі пішло шляхом відтворення ігнорує інтереси регіональних спільнот адміністративно-командної системи управління. В її рамках суб'єкти РФ розглядаються лише як насичені виробничими і невиробничими фондами, природними ресурсами території, в межах яких проводиться централізована державна соціально-економічна політика. Таким чином, всупереч здоровій економічній логіці децентралізація відносин в економічній сфері на макро-і мікрорівнях не супроводжуючись- ється аналогічними перетвореннями на регіональному рівні. Результатом теоретичних прорахунків, що вилилися в недооблік в ході здійснюваних перетворень інтересів регіональних співтовариств, стало загострення ряду колишніх, а також виникнення нових для Росії негативних явищ. При використанні стосовно до Російської Федерації прийнятих у світі класифікаторів звертає на себе увагу те обставина, що на її території переважна більшість регіонів відноситься до розряду депресивних. Криза, руйнування господарських зв'язків і втрата ринків збуту в межах як колишнього СРСР, так і колишнього соціалістичного табору призвели до збільшення і без того традиційно високої диференціації рівнів соціально-економічного розвитку суб'єктів РФ. При цьому в гіршому становищі опинилися індустріально розвинені регіони Росії, а також регіони з великою кількістю наукових і навчальних центрів. У відносно кращому становищі опинилися суб'єкти РФ, основу економіки яких становили сировинні галузі. Тим самим відмічувана експертами деформація структури економіки отримала небезпечне додаток: на деформацію галузеву подат-жілась деформація регіональна. До чого це призведе в країні, де розміщення продуктивних сил десятиліття базувалося на регі-ональних-галузевому принципі, де кожен регіон був своєрідним цехом «єдиної фабрики», особливих пояснень не вимагає. Тому серед наслідків зазначеної тенденції виділимо три найбільш, на наш погляд, небезпечні для майбутнього Росії. Прежде.всего це фізичне знищення інвестиційного та інноваційного потенціалу регіонів. Ситуація така, що через кілька років, навіть за наявності достатніх коштів для інвестицій, може виявитися, Що в індустріально розвинених регіонах їх просто нікому і ні на чому буде осва'івать: не залишиться ні кадрів, ні інфраструктури. На друга обставина звертають менше уваги, хоча за своїми наслідками воно ще більш згубно. Індустріально розвинені суб'єкти РФ - це регіони підвищеного екологічного ризику, для зниження рівня якого потрібні значні капіталовкладення. Продовження ж деградації їх господарських комплексів може перетворити половину країни в зону екологічного лиха. І нарешті, ще одна, можливо, найнебезпечніша тенденція. Зазначене поглиблення розриву в рівнях соціально-економічного роз-витку суб'єктів Російської Федерації доповнює руйнування міжрегіональних господарських зв'язків. Відбувається це тому, що за відсутності державної регіональної політики, відповідної Розділ 2 характером переживається країною кризи, регіональні господарські комплекси починають як би замикатися «на себе». Відбувається масова і стихійна їх автаркізація. Якщо ця тенденція продовжиться, країна в кращому випадку приречена на перехід до конфедерації, а в гіршому - на розпад або на повернення до авторитаризму. Господарські комплекси суб'єктів РФ, що орієнтуються виключно на захист власних інтересів, а не на формування єдиного (ринкового) загальноросійського простору, просто приречені з часом трансформуватися в економіку самостійних (суверенних) державних утворень. Вихід з глухого кута бачиться тільки в одному - у зосередженні зусиль на виробленні та реалізації моделі соціально-економічних пре-утворень, основу якої складуть прінципи реального федералізму. Але робота в даному напрямку свідомо приречена на неуспіх, якщо ми спочатку не будемо орієнтуватися на вигідність моделі для всіх що беруть участь в її реалізації сторін. А це можливо лише при забезпеченні трьох умов. По-перше, модель повинна увібрати в себе сукупність економічних, соціальних, правових, міжнаціональних, екологічних та інших стимулів і стримувань, апробованих світовою практикою федералізму. По-друге, дані стимули і додержання необхідно зорієнтувати на забезпечення інтересів спільнот громадян Російської Федерації, які проживають в межах 89 її суб'єктів. По-третє, гарантія цих інтересів має бути ув'язана з рішенням завдання по створенню єдиного (ринкового) економічного і єдиного політичного просторів, а також загального правового та загального соціального просторів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.4.1. Розвиток федералізму в Росії" |
||
|
||