| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.3.3. Зарубіжний досвід регулювання природних монополій |
||
|
Формування російської практики регулювання природних монополій в цілому йде в руслі зарубіжного досвіду. Монопольна організація ринків, на яких вони домінують, викликана технологічними особливостями. Відмінна риса естес-ничих монополій - наявність мережевих структур (трубопровідний транспорт, системи водопостачання, лінії електропередач, залізно-дорожні шляхи тощо), що типово для галузей комунального характеру. Як правило, в них високі постійні витрати, що забезпечує можливість економії на масштабах, тобто зниження питомих (на одиницю продукції) витрат у міру збільшення обсягів виробництва. Саме це визначає ефективність зосередження випуску у єдиного виробника. До того ж конкуренція тут неможлива внаслідок виключно високих неповоротних витрат. Активи, втілені в прокладених паралельно залізницях, телефонних лініях зв'язку і т.п., виключно специфічні, мають обмежені рамки застосовності і не можуть бути переорієнтовані на інші ринки. Зрозуміло, зміна технології може послабити або підірвати природну монополію. Так, розвиток бездротової, супутникового зв'язку ліквідує природну монополію на дротяну зв'язок, особливо міжміську. Існування природної монополії робить технічно ефективним єдиного виробника. Досвід, однак, показує, що зловживання з його боку монопольним становищем у формі завищення витрат або вздувания прибутку нерідко зводить нанівець більш високу технічну ефективність. Причому це зловживання часто досить важко розпізнати або у всякому разі більш-менш точно кількісно визначити, тому що реальна ефективність діяльності єдиного виробника відома лише йому самому, іншими словами, до природної монополії додається монополія інформації. Через особливої соціально-економічної значущості цих галузей і високу ймовірність зловживання в них монопольним становищем саме вони були першочерговими об'єктами націоналізації. У ряді країн (Великобританія, Франція та ін.) підприємства однієї галузі (залізниці, телефон, газ тощо) об'єднувалися в єдині галузеві державні корпорації. У регулюванні їх урядом нерідко переважали неформальні процедури, в тому числі декретування (пряме чи непряме) цін, інвестицій і т.п. Понесені ними втрати компенсувалися за рахунок державного бюджету. Однією із спонукальних причин націоналізації природно-монопольних галузей служить те, що уряд несе відповідальність за стан справ у них, навіть якщо вони знаходяться у приватній власності. Але націоналізація не єдиний і не завжди ефективний спосіб вирішення проблеми контролю над діяльністю цих галузей. При домінуванні тут приватних компаній контроль здійснюється або у формі організації конкуренції за вхід на ринок, або шляхом регулювання діяльності безпосередньо на ринку. Конкуренція за монопольний ринок організується у формі конкурсу (аукціону). Його переможець набуває виключне право виробництва в масштабах країни або на локальному ринку. При достатньому числі учасників конкурсу за ринок і відсутності змови суперництво між ними може привести до усунення монопольних цін і практики. Переваги такої форми контролю над природними монополіями вбачаються, по-перше, в простоті й ефективності механізму розкриття приватної інформації компаній-виробників, по-друге, у підпорядкуванні їх діяльності запитам споживачів, а не регулюючого органу, по-третє, у скороченні ролі останнього до мінімуму. Однак ці достоїнства швидше бажані, ніж дійсні. За уявною простотою самого принципу проведення конкурсу криються складності методологічного та змістовного характеру на стадії розробки його умов та процедури. Роль регулюючого органу та його вплив на цілі компанії нітрохи не менше (а отже, нітрохи не краще або гірше), ніж при інших формах регулювання; адже саме в його прерогативи входить формулювання умов і проведення конкурсу, відстеження укладеного на його основі контракту. Крім того, ефективну конкуренцію за вхід можна організувати далеко не на всякому монопольному ринку. Зокрема, її ограни-чивают високий розмір і безповоротний характер витрат по участі в конкурсі, які тому повністю або частково слід компенсувати державі. Переможець конкурсу отримує можливість здійснювати діяльність на правах оренди або концесії. Більш поширена оренда, при якій активи (мережа і т.п.) або належать державі (центральним / федеральним або місцевим органам влади), або створюються за його рахунок, але містяться і управляються приватної компа нией. При концесії приватна фірма здійснює інвестиції в розви ток та підтримку мережі з власних (або позикових, що в даному випадку неважливо) коштів. Контракти укладаються на різні стро ки, які, як правило, тим тривалішим, чим більше коштів компанія вкладає у виробництво. Зазвичай термін дії концес-l оці достатній для повної окупності вкладень, після чого мережа може бути викуплена державою (муніципалітетом). Концесії типові для організації водопостачання, залізничних перевезень, телефонного зв'язку. В принципі конкуренція за концесію повинна бути менше, ніж за оренду, оскільки тут участь у конкурсі обумовлюється наявністю в учасника власного капіталу або доступу до кредиту. Регулювання діяльності компаній безпосередньо на рин ках природно-монопольних галузей відбувається відповідно з двома различающимися моделями. В основі однієї з них-регулиро вання норми прибутку; в основі іншої - регулювання тарифів. Точ неї, і в тому і в іншому випадку регулюються як норма прибутку, так і тариф, але в першому випадку тариф встановлюється на базі фіксований ного, у відомому сенсі навіть гарантованого рівня прибуткове-! ти, у другому - прибутковість побічно задається через співвідношення (висоти тарифу і величини очікуваних витрат. В обох випадках регулювання здійснюють спеціальні агент ства. У США ці функції покладені на Федеральну комісію із зв'язку, Федеральну комісію міжштатних перевезень і т.п., а також на відповідні органи штатів. У Великобританії для контролю галузей, де можливості виникнення монопольного становища, а значить, і зловживання ним фактично або потенційно вели ки, створені управління телефонного зв'язку («Офтел»), газопостачання («Офгес»), водопостачання («Офуот») та електропостачання («Оффер»). Ступінь конкурентності ринку цих галузей знаходиться також під контролем Управління справедливої торгівлі та Комісії з моно-( поліям. Аналогічні органи існують і в інших країнах. Регулювання природної монополії через обмеження нор ми прибули, здійснюване на основі надбавки на витрати, наиболь шиї поширення набуло в США. Компаніям дозволялося отримувати чистий посленалоговая дохід у відомих межах. При та кой системі всі аспекти діяльності компаній - тарифи, інвести ції, прибутковість - підлягають детальному правовому регулюванню! з боку державних органів (у США - відповідної Федеральної комісії, органів штатів, графств і муніципалітетів). Крім того , тут повсюдно проводяться публічні слухання рад по комунальним підприємствам на рівні штатів і нижче. Структура тарифу розробляється так, щоб уникнути нечесної і несправедливої дискримінації. Тариф повинен встановлюватися по кожному виду продажу або характером послуги, що зазвичай вимагає розбивки по них загальних витрат на основі якого принципу, наприклад обсягів виробництва, розмірів продажів, величиною прямих витрат, одержуваних прибутків і т.п. Схвалений тариф зазвичай діє до тих пір, поки компанія не звернеться з вимогою про його перегляд, що зазвичай відбувається у випадку, якщо норма прибутку стає недостатньою. Причому підприємства повинні отримувати дозвіл не тільки на підвищення тарифів, а й на зміну їх структури, а в ряді випадків навіть на зниження. Процедура визначення тарифу складається з трьох етапів: виявлення поточних витрат; інвестицій; завдання норми прибутку на інвестиції. Визначення поточних витрат являє собою далеко не чисто технічну операцію. Більшість комісій штатів розробило єдину систему рахівництва, обов'язкову для всіх компаній. Комісії стежать за тим, щоб компанії не несли зайвих витрат внаслідок покупок за завищеними цінами, встановлення високої заробітної плати або відмови від пошуку постачальників більш дешевих товарів і послуг. Оцінка інвестицій - один з найбільш складних аспектів у даній моделі регулювання підприємств громадського користування. Капітальні вкладення можна оцінювати по-різному: у цінах придбання (за вирахуванням амортизації); в цінах відновлення обладнання; нарешті, в цінах відновлення послуг, а не обладнання, на якому виробляються ці послуги. На практиці регулюючими органами віддається перевага оцінці капіталу у цінах придбання, оскільки визначення його відновної вартості досить ускладнене. Допустима прибуток визначається на основі експертних оцінок. Її нижньою межею служить ціна капіталу, а верхній - дохід на ін-вестіціі з тим же ступенем ризику на підприємствах конкурентних галузей. Розрахунок величин допустимої норми прибутку пов'язане з вирішенням багатьох, здавалося б, суто технічних питань: що має бути прийнято за ціну капіталу - ціна для даної конкретної компанії або среднеотраслевая, її минула або очікувана в майбутньому величина; як при розрахунку прибутку повинні враховуватися податки - фактично сплачені або нараховані до сплати? Допустима прибуток компанії обчислюється на весь капатал незалежно від того, чи використовується він чи ні, за умови ефективного застосування трудових ресурсів, методів виробництва і принципів ціноутворення. Основний аргумент на користь такої моделі регулювання полягає в тому, що вона дозволяє захистити споживачів і виробників, гарантуючи виправданість витрат та інвестицій, а також справедливу оплату послуг. Інакше кажучи, створюються перешкоди масштабним і найбільш очевидним зловживанням монопольним становищем у вигляді невиправдано високих витрат та завищення прибутків. На думку критиків, модель заохочує витратне ціноутворення - встановлення тарифу на базі фактичних витрат - і дозволяє перекладати витрати на споживачів. Недоліки моделі регулювання за принципом «витрати плюс прибуток» складаються в порушенні стимулів до капіталовкладень, у заохоченні (якщо компанія функціонує на ринках з різним ступенем конкурентності) перекладання витрат з одного з них на інший, в недостатності стимулів для розширення кола послуг. За певних умов, а саме коли допустима норма прибутку на капітал перевищує ціну капіталу, тут з'являється стимул для сверхінвестірованія. Останнім часом в США намітився відхід від даної моделі регулювання. З другої половини 80-х років після серії приватизації компаній природних монополій у Великобританії отримала розвиток практика регулювання тарифів за відсутності жорстких обмежень на норму прибутку. Наприкінці десятиліття вона стала завойовувати визнання і в США. З 1989 р. Федеральна комісія із зв'язку (ФКС) регулює на основі цього принципу тарифи послуг телекомунікації «Аме-Рікен телефон енд телеграф» (АТТ). За аналогічною методикою визначаються допустимі тарифи телефонних компаній Мексики і Арген- тини. Застосовується вона і в інших країнах. Суть даної моделі полягає у встановленні на узгоджений термін формули розрахунку щорічного тарифу, яка містить деф-лятор і так званий фактор підвищення продуктивності (X). Із загальної суми доходу на регульований сектор ринку припадає в британській електроенергетиці та водопостачанні близько 95%, в «Брітіш гес» - 64, в «Брітіш телеком» - 55, а в Британському управлінні аеропортів - 37%. Регулюються ціни послуг найбільш залежним клієнтам (наприклад, домогосподаркам - споживачам послуг БТ і БГ, авіа-пасажирам). Побудова формули розрахунку розпадається на ряд моментів: встановлення об'єкту регулювання; характер завдання цінового обмеження (термін, абсолютна або відносна величина); визначення X і, нарешті, можливість перекласти витрати. Існують два основні підходи щодо об'єкта регулювання цін. У галузях з широким спектром послуг, що надаються регу формулюється тариф не кожній з них, а їх комбінація, «кошик». Це спрощує процедуру розрахунку (не треба обчислювати фактичні витрати на надання кожного виду послуг) і полегшує перехресне субсидування. Можливість останнього особливо важлива там, де ціни істотно відхиляються від відносних витрат, але їх «оптимальні» рівні не можна встановити негайно через недостатню вивченості витрат і попиту або ж політичних обмежень. Особливу проблему представляє визначення принципів агрегування цін, що входять в «кошик» товарів і послуг, а також масштабів їх відносних змін. У газовій промисловості та водопостачанні Великобританії регулюється середня ціна «кошика »послуг, яка формується в со-відповідності з фактичною структурою їх надання в минулому році. В США послуги ДТТ згруповані в три« кошика », з тим щоб вос-перешкоджати перехресного субсидування певних видів послуг. У галузях з монопродуктом або в галузях, що надають пре-майново особисті послуги, фіксуються обмеження доходу на одиницю продукції або на обслуживаемое особа (клієнта). В умовах інфляції, враховуючи її хронічний для сучасної економіки характер, фіксування абсолютної величини ціни (тарифу) недоцільно як з точки зору споживачів, так і з точки зору виробників. Отже, по можливості тариф повинен фіксуватися не в абсолютних, а у відносних цінах. В Великобританії динаміка тарифів компаній галузей природних монополій фіксується щодо індексу роздрібних цін (ІРЦ), в США - щодо індексу цін (дефлятора) ВНП. В принципі можливі розбіжності між динамікою дефлятора і цін на витрати повинні враховуватися при встановленні величини X. Остання визначається на основі оцінок перспективного попиту, обсягу капіталовкладень, величини прибутків від іншої (нерегулі-руемой) діяльності, ймовірності зниження витрат і зростання продуктивності, а також потреб в інвестиціях. Дана модель регулювання природних монополій має ряд достоїнств: у центрі уваги перебуває найбільш важливий для потре-бителей параметр - рівень цін; прозорість і, як наслідок, простота відстеження та прийняття рішень; спрощення процесу регулюються- вання для компаній і регулюючих органів. Компанія може змінювати рівень і структуру тарифів по заданій формулі, а регулятор не повинен брати участь у виснажливих процедурах перегляду цін і детального розгляду інвестиційної програми; стимули-вання ефективності. Виробникам гарантується збереження вигод від підвищення ефективності в період між переглядом X. Проте вважається, що при такій моделі регулювання посилюється ймовірність недоінвестування. Можливість коливань норми прибутку тут значно більше, ніж при моделі, яка встановлює допустиму норму прибутку. Тому, на думку деяких дослідників, в періоди, коли прибули високі, у регулюючого органу може виникнути спокуса посилити тарифи, а в періоди зниження попиту і низьких прибутків, навпаки, - послабити їх. Враховуючи, що прибутки пов'язані з інвестиціями і що можливі дії регулюючих органів відомі виробнику, останній Може обмежувати інвестиції, з тим щоб уникнути часткового вилучення прибутків. Крім того, стимулюючий ефект такого регулювання відносно великий, коли перегляд тарифу намічається нескоро, але з наближених часу перегляду знижується до нуля. Іншими словами, в міру наближення моменту перегляду у фірми виникають основа-ня занижувати результати своєї діяльності, щоб домогтися встановлення для себе більш «щадного» режиму ціноутворення. В останнє п'ятиліття в США під впливом британського досвіду склалася модель, що поєднує риси регулювання і норми прибутку, і тарифу. Так, введене з 1989 р. ФКС обмеження тарифів АТТ доповнюється лімітом на норму прибутку. Подібні обмеження встановлені для 161 місцевого району діяльності АТТ, що знаходяться в різних штатних юрисдикціях, для компаній місцевої телефон-ної зв'язку. Обмеження цін на послуги компаній місцевого телефонного зв'язку найчастіше доповнюється механізмом їх коректування в залежності від фактичної норми прибутку (змінна шкала). Якщо прибуток не виходить за відведені їй рамки (зазвичай 13%), вона повністю залишається у компанії. При нормі вище нормативної, але в межах встановленого рівня фірмі належить вже тільки частину прибутку, наприклад половина прибутку, отриманого понад 13 і до 15%. Проте регулювання норми прибутку в США все ще зберігається. З 48 штатних юрисдикції, що обслуговуються компаніями місцевого телефонного зв'язку групи «Белл», тільки 22 перейшли на фіксування максимального тарифу при ковзної шкалою. Все ширше для встановлення «справедливої» норми прибутку в США останнім часом використовуються результати критеріальною кон-куренції - облік порівняльних результатів діяльності подібних компаній. Комісія з суспільних послуг штату Міссісіпі оп-ределяет допустиму норму прибутку для Енергетичної компанії Міссісіпі (ЕКМ) на основі результатів як її власної діяльності, так і доходів, одержуваних порівнянними фірмами. ЕКМ дозволено отримувати норму доходу трохи нижче тієї, що мають порівнянні компанії, якщо її діяльність (розмір тарифів, ступінь задоволення попиту, рівень безпеки, наявність потужностей тощо) при-знається неефективною. В іншому випадку норма доходу ЕКМ щонайменше може бути такою ж, як і у порівнянних компаній. Практика показує, що формальне перенесення господарських форм, у тому числі і регулювання, з однієї соціально-економічного середовища в іншу часто не дає бажаного результату. Це і зрозуміло: адже вони виникають і функціонують в різних і неповторних умовах. Запорукою успішного запозичення зарубіжного досвіду є його критичне переосмислення, що виражається, зокрема, в адаптації до специфічних умов нового середовища і до завдань економічної політики. Так, розглянуті моделі регулювання мають на меті запобігти зловживання природними монополіями свого положе-ня, але ж державне втручання в їх діяльність може бути продиктовано і обставинами іншого роду. Зокрема, ціни на продукцію таких монополій, що відображають їх реальні і необхідні витрати, в силу не залежних від компаній обставин можуть бути непомірно високі для економіки (що і спостерігається в Росії). У цих умовах виникає необхідність вдаватися до чисто ад-міністратівного встановленню цін, з тим щоб підтримати їх на низькому, прийнятному для споживачів рівні і одночасно компенсувати збитки виробників допомогою субсидування. Недолік подібної практики полягає в тому, що заморозити ціни виявляється простіше, ніж знайти кошти для виплати субсидій, а тому напівавтоматичний режим коригування цін природних монополістів (процентна індексація їх за динамікою витрат і т.п.) був би переважніше. У цей час регулювання цін природних монополій Росії здійснюється переважно у формі встановлення верхньої межі тарифів (що визначається щодо темпу інфляції або зростання індексу цін у промисловості). Ця практика близька до описаний- ної вище зарубіжної, насамперед британської, але з одним принциповим відзнакою. Воно полягає в тому, що в Росії встановлення стелі цін природних монополій здійснюється не на базі кваліфікованих розрахунків, прогнозів і т.п., а «на око». У всякому разі до середини 1997 Уряд Росії не мало інформації про фінансово-економічні результати діяльності природних монополій, досить повних для того, щоб встановити для них обгрунтовані і напружені тарифи. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "2.3.3. Зарубіжний досвід регулювання природних монополій" |
||
|
||