| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
2.2. Концепції адміністративної та податкової держави |
||
|
Держава виникає і розростається як адміністративно-податкова структура, хоч наукове пояснення цієї взаємообумовленості складається значно пізніше. Концепцію адміністративної держави висунув класик науки управління американський соціолог Дуайт Вальдо в роботах "Адміністративна держава" (1948 р.) і "Роль адміністрації в сучасному суспільстві" (1953 р.). Надамо йому слово: "Добробут, щастя і навіть саме життя всіх нас опираються в більшій степені на діяльність адміністративного механізму, який оточує [увагою] і підтримує нас. Бажаємо ми того чи ні, про державне управління має турбуватися кожен. Якщо ми хочемо вижити, нам слід вести себе по відношенню до держави дуже розумно"-. В цих словах виражена тенденція суспільних настроїв, обумовлена великими потрясіннями і грандіозними подіями першої половини ХХ ст. Подібний пієтет у ставленні до держави пояснюється зміною її ролі під впливом Першої світової війни, Великої депресії (світової економічної кризи 1929-1933 рр.), Другої світової війни і майже без перерви наступної після неї "холодної війни". Теоретичні засади фінансово-економічної політики, адекватної новим умовам, в яких опинилися суспільство, держава і економіка, знайшли відображення в програмній монографії Джона М. Кейнса (1883-1946) "Загальна теорія зайнятості, проценту і грошей" (1936 р.). Ці події обумовили розростання державного сектора економіки, змінили масштаби діяльності та функції державних органів, вплинули на динаміку обсягів та структуру державних бюджетів. Відповідно суттєво підвищилися податки, неймовірно збільшився державний борг. Так, у США доля сукупних державних видатків - федеральних, штатних і місцевих - виросла з 9,9% валового внутрішнього продукту в 1929 р. до 18,4% в 1940 р., 21,3% - в 1950 р., а в 90-ті роки ХХ ст. перевищила 34% [49, c.16]. На Заході демократично-правова держава поступово перетворилася в інструмент економічного регулювання та гаранта соціальної солідарності, стає важливим чинником вдосконалення суспільства. Достатньо навести яскравий приклад - викорінення пияцтва в скандинавських країнах за так званою готебургзькою системою (від назви м. Готебург у Швеції). Введені в другій половині XIX ст. заходи адміністративного і фіскального характеру (запровадження високих акцизів або державної монополії на алкогольну продукцію) дозволили вже на початок ХХ ст. кардинально скоротити масштаби цього соціального зла в Швеції, Норвегії, Фінляндії. Попри намагання адептів неолібералізму скомпрометувати державу, сучасний рівень економічного і соціального розвитку робить неможливим реабілітацію в повному її значенні старої теорії laissez faire, себто невтручання держави в економіку та у соціальну сферу. Щоправда, останнє має свої межі, про що свідчить частковий демонтаж соціальних програм у державах загального добробуту - процес, який у ФРН прийняв форму комплексної перебудови моделі соціально-ринкового господарства під назвою "Порядок денний 2010". В історичній ретроспективі влада держави поступово зростала, бо її задачі з плином часу нарощувалися. Нікуди не ділися і навіть посилилися традиційні функції управління, правопорядку, національної безпеки, що вийшла на нові фронти боротьби з міжнародним тероризмом, наркобізнесом, незаконною торгівлею зброєю, відмиванням грошей, ухиленням від податків та ін., а їм на додачу виникли нові функції соціально-економічного характеру, відмову від яких не можна уявити навіть у віддаленій перспективі. Отже, держава в розумінні сукупності її уряду, установ і організацій реалізує своє призначення через управління людьми, подіями і процесами на виконання рішень представницької законодавчої влади. Оскільки держава будь-що має забезпечити надходження податків і тому підпорядковує фізичних і юридичних осіб фіскальній дисципліні, така держава не може не бути адміністративною державою. "Адміністративна держава" - сутнісний аналог більш широко вживаного поняття "правова держава" з тою різницею, що під правовою державою треба мати на увазі правотворчу діяльність та конституційні норми державності, а держава в її адміністративній ролі зосереджена на функціонально-виконавській, правозастосовній діяльності державних відомств і служб. Оскільки у фіскальному відношенні адміністративна держава озброєна системою оподаткування, то у фокусі вчення про адміністративно-податкову державу знаходяться вже згадувані національні податкові системи - створені на історично обумовлених інституціональних засадах, теоретично обґрунтовані та закріплені в конституційно-правових нормах комбінації податків, як і сукупність правил їх установлення, скасування та уплати, способів контролю над процесом оподаткування, видів відповідальності за податкові правопорушення. Податкові системи завжди національно-державні за формою організації (німецька, французька, українська, російська і т. д.), що не виключає спорідненості податкових систем суверенних держав, близьких за рівнем соціально-економічного розвитку, а також уніфікації та гармонізації національних податкових систем на засадах вимог інтеграційних об'єднань, наприклад Європейського Союзу. Отже, податкова система складається не просто з податків самих по собі. Податкова система є сферою взаємодії людей, ринкових структур і державних інститутів у певному соціально-економічному і міжнародному оточенні. Як національно-державне явище вона відображає історико-етнографічні обставини її формування, а також законодавчо-нормативне, організаційно-адміністративне, інформаційно-аналітичне середовище оподаткування. При цьому щоб відповідати системним вимогам, зміни однієї з складових податкової системи викликають ланцюгові зміни у всій системі, впливають на результати її функціонування. Традиційним податковим системам існують принаймні три альтернативи: глобальна податкова система; безподаткове фінансування державних потреб; і давня химера податкових реформаторів - єдиний податок. Створення глобальної податкової системи ще не вийшло з стадії концептуального обговорення. На тему можливості наповнення бюджету шляхом добровільних відрахувань від індивідуальних доходів при умові скорочення до мінімуму державних функцій фантазує ультраправий американський економіст Аєн Ренд (Ayn Rand) у роботі "Фінансування держави у вільному суспільстві". Як уявляє автор цієї екстравагантної ідеї існування безподаткової держави? За Рендом, мінімально необхідні затрати на утримання армії, поліції, адміністративних установ і органів правопорядку можуть бути покриті за рахунок добровільних внесків на рівні 5-10% від індивідуальних доходів. Він апелює до досвіду церкви, котра подібним чином акумулює десятки мільярдів доларів, а також розраховує на економію непродуктивних видатків на зразок відмови від утримання "антикапіталістичної" Організації Об'єднаних Націй. Реалізацію свого проекту, щоб не сказати прожекту, фінансованої на добровільних засадах держави, Ренд пов'язує з рядом умов: ліквідацією суперечних духові капіталізму держави загального добробуту, змішаної економіки, втіленого в глобалізації нового світового порядку [52]. Якщо прийняти до уваги періодичні податкові реформи, а також часткові зміни, доповнення, модифікації, конструювання податкової системи - тривалий, складний, по суті безперервний процес. В такому разі чи не можна звести податкову систему до абсолютної простоти за допомогою запровадження єдиного податку? Фінансова наука знає декілька проектів такого роду, якими то захоплювалися, то їх висміювали. Найбільш відомі з них походять із Франції та США: "королівська десятина" Себастіана Вобана (1633-1707), єдиний податок на землю Франсуа Кене (1694-1774) і Генрі Джорджа (1839-1897). І хоч ні один із цих та інших проектів не був практично реалізований, єдиний податок подібно до вічного двигуна пропонують знову й знову [53]. Наприклад, деякі економісти - Д. Львов і В. Соколов (Росія), М. Геффні (США), Ф. Харрісон і Р. Бенкс (Велика Британія) - вбачають стратегічний фінансовий ресурс відродження Росії в заміні побудованої за західними стереотипами сучасної множинної податкової системи на оподаткування ренти від землі і природних ресурсів. Над реалістичністю даної пропозиції в Росії - країні унікально багатій природними ресурсами - варто задуматися. Розглянуті нетрадиційні форми наповнення бюджетів за рахунок міжнародних податків, добровільних пожертвувань або єдиного податку ще не вийшли і навряд чи вийдуть із стадії ідей і гіпотез. Адміністративно-правова держава була і в майбутньому, настільки можна передбачити, залишається податковою державою. Тому ми вважаємо цілком правомірним злиття цих понять в одне - адміністративно-податкова держава. Раз податки по праву знаходиться в центрі державного життя, в розвинених країнах Заходу давно склалася податкова (фіскальна) держава - оснований на податках орган виконання суспільних функцій по розміщенню та (пере)розподілу ресурсів, регулюванню соціально-економічних процесів засобами оподаткування та фіскальної політики. Автор ідеї та поняття "податкова держава" - видатний економіст і соціолог Йозеф Шумпетер (1883-1950). За його словами: "Податки не лише допомогли створити державу. Вони сприяли оформленню її. Податкова система стала тим органом, розвиток якого спричинив появу других органів. За допомогою податкового законодавства держава підпорядкувала собі приватні господарства і забезпечила домінування над ними. Податок вносить дух грошей і розрахунку в усі закутки, де ним до того і не пахло, і таким чином стає творчим фактором самого державного організму, який створив податок" [50, c.79]. Суттєву типологічну ознаку податкової (фіскальної) держави Шумпетер вбачав у зростаючій важливості та новому значенні оподаткування і державного боргу в національних державах, що зумовлено посиленням централізованої влади, розширенням урядових функцій, активністю зовнішньої політики, амбіціями національних еліт. (За даними ознаками і Україна вже належить до такого типу держав). Монографії, написаній у 1918 р. із викладом вчення про податкову державу, Шумпетер не випадково дав назву "Криза податкової держави" ("Die Krise des Steuerstaates") [50, c.67]. Погляди Шумпетер можна пояснити з огляду на обставини епохи та його творчого життя. Приводом для висновків про кризу податкової держави слугували грандіозні події початку ХХ століття: Перша світова війна, крах чотирьох імперій (Австро-Угорської, Російської, Німецької, Турецької), соціалістична революція в Росії, а також перші важкі роки самостійної Австрії, де Шумпетер деякий час займав посаду міністра фінансів. З аргументів Шумпетер випливає, що криза податкової держави настає за певних умов: втрати державою здатності збирати податки і/або повністю контролювати податковий процес; одержавлення господарської системи; перебільшеного розвитку фіскальних засад державності. Так, загибель Римської та Візантійської імперій обумовлена системною кризою, частиною якої було скорочення податкових надходжень у результаті занепаду економіки, зменшення кількості платників, втрати контролю над кордонами. Гостра дефіцитність державних фінансів супроводжувала і крах тих імперій, які розпалися на очах у Шумпетера та його сучасників. Значною мірою параліч здатності приборкати тіньову економіку, переслідувати і карати порушників фінансової дисципліни властивий останнім рокам існування СРСР, який, до того ж, не був податковою державою в повному розумінні цього слова. Другий урок полягає в тому, що державу, яка намагається підмінити собою економіку, прагне виконувати весь комплекс економічних і політичних функцій, неминуче очікує банкрутство. За Шумпетером, соціалістична держава, котра володіє економікою, сама господарює і відповідно, не збираючи податків, живе за рахунок відрахувань від прибутків державних підприємств і організацій, а громадяни якої замість того, щоб дбати про власні інтереси, очікують на блага від держави, приречена. Пророцтво Шумпетера тим вагоміше, бо він був сучасником народження першої соціалістичної держави і відразу передбачив, що фактично безподаткова держава з неефективною усуспільненою економікою нежиттєздатна в принципі, час її існування - не більше, ніж поступова агонія. Вочевидь, як фатум, ним напророчений, збувся. Проте податки і в "нормальній" податковій державі мають мати міру. Аби не стати економічним паразитом, не перестаратися у виконанні фіскальної функції держава вправі брати з приватного сектора лише стільки податків, скільки сумісно із збереженням індивідуальної вигоди платників. Іншими словами, податкова держава повинна вимагати з платників не так багато, щоб вони втрачали фінансовий інтерес до виробництва, щоб рівень оподаткування паралізував економічну енергію, спричиняв деморалізацію суспільства. В противному разі також наступає криза податкової держави, коли податки руйнівним чином позначаються "спершу на економіці, потім на способі життя, а наостанку - на культурному рівні" [50, р.82 ]. Даремно думати, що фіскальні кризи були можливі лише в минулому. Так, феноменальна економічна, воєнна, технологічна, інформаційна могутність США як єдиної супердержави - зовсім не гарантія від фіскальної кризи сучасної американської держави. Експерти б'ють тривогу з того приводу, що починаючи з 2010 р. вийдуть на пенсію близько 80% американців, які народилися в період демографічного буму після закінчення Другої світової війни. На той час, коли даний процес завершиться в 2030 р., населення похилого віку зросте вдвоє. Відповідно покоління, котре прийшло в світ на початку XXI ст., буде нести вдвоє вище в порівнянні з нинішнім рівнем податкове навантаження для фінансування соціальних виплат. Вкупі з проблемами бюджетних дефіцитів та зростаючого державного боргу це істотно ослабить фінансовий стан США. Аби запобігти неконтрольованому розростанню фіскальної функції податкової держави та масовому незадоволенню платників, що переростає в опір оподаткуванню, в країнах Заходу прийняті контрзаходи, котрі ми зводимо до трьох позицій: законодавчого обмеження податкового тягаря; додержання принципу не-афектації при інформуванні платників; клієнтурних технологій обслуговування платників з боку податкової служби. Законодавче обмеження податків реалізується в формі періодичних податкових реформ, котрі, зазвичай, направлені на лібералізацію і спрощення податкової системи. Так, остання з подібних реформ, проведена у ФРН в 2003 р. під назвою "Порядок денний 2010", передбачає зниження в 2005 р. максимальної ставки прибуткового податку з 53% до 42%, а мінімальної ставки - з 22,9 до 15%. На 2004 р. установлено проміжні компромісні ставки на рівні 45 і 16% відповідно. Іншою формою законодавчого контролю над висотою податків є конституційно зафіксовані норми оподаткування на зразок обмеження податку на нерухомість у штаті Каліфорнія (США) 1% ринкової вартості майна. Принцип не-афектації полягає в доцільності формулювань законодавчих актів, а також текстів навчальної літератури таким чином, щоб переорієнтовувати настрої громадян і увагу неофітів фінансової науки від суто фіскального призначення податків до високої суспільно-державної ролі оподаткування. Інформаційне висвітлення збирання податків подавати в інтерпретації служіння інтересам людей. Дані аргументи - яскравий доказ того, як уважно і всесторонньо підходять західні спеціалісти до всіх аспектів оподаткування, в тому числі до впливу податків на суспільну свідомість. Клієнтурні технології роботи з платниками передбачають ставлення до платника податків із боку персоналу податкового відомства за ринковим правилом, - як до обслуговуваного клієнта, котрий, звісно, завжди правий. У такий спосіб оподаткування і контроль над платниками набуває рис сервісу. При сервісному підході центральна фігура податкового процесу, його головна діюча особа, господар становища в державі - платник, а не збирач податків. У результаті названих засобів сучасна адміністративно-податкова держава за класичною схемою здержувань та урівноважень здатна стримувати власні фіскальні апетити. Ввівши в науковий вжиток поняття "податкова держава" і "криза податкової держави", Шумпетер посилив позиції соціології у вченні про державні фінанси. Поставивши питання про податкову державу і можливу її кризу, він визнав, що оподаткування породжує немало серйозних проблем. Яким чином створити раціональну податкову систему, - фіскально ефективну і водночас економічно й соціально прийнятну суспільству, розірваному суперечливими класовими, регіональними, галузевими і т. д. інтересами? Як впливають окремі податки на мотивації поведінки, матеріальний стан платників, виробничі процеси? Як узгоджується оподаткування з свободами і правами людини? Тим самим Шумпетер причетний до започаткування нової наукової школи, що пізніше одержала назву фіскальної соціології, мова про пізнавальний потенціал якої піде в підрозділі 2.1. Справу Шумпетера продовжили Ричард Масгрейв, Генрі Хінрічс, Ентоні Даунс та інші. Методи фіскальної соціології стали темою обговорення на 41-му конгресі Міжнародного інституту державних фінансів (Мадрид, 1985 р.) [37, c.26-38]. В адміністративно-податковій державі функціонування податкової служби, подібно до інших державних відомств, передбачає ієрархічну субординацію, сукупність процедур і санкцій, які приводять у дію систему оподаткування. Адже правовий порядок у демократичній державі був би неможливим без адміністративного механізму його підтримки. Дисципліна і відповідальність усіх учасників податкового процесу, а також обумовлені соціально-інституційним оточенням та підсилені загрозою санкцій етичні норми поведінки, виконують роль головних регуляторів стосунків між фіском і платниками податків. Свого часу Адам Сміт (1723-1790) наполягав, що ключ до добробуту суспільства знаходиться в "невидимій руці". Під "невидимою рукою" Сміт розумів природне прагнення до власної вигоди, котре направляючи людей до власного інтересу, забезпечує й інтерес суспільства в цілому. Тобто, суспільне благо безпосередньо не входить у наміри індивіда, а складається з суми індивідуальних егоїстичних інтересів. Сміт явно абсолютизував стихійні сили ринку, нехтуючи конфліктами соціальних інтересів, не передбачав ситуацій, коли приватні вигоди суперечать суспільним. За слушним зауваженням, що відображає сучасний погляд на проблему, "невидима рука" справді діє, але "вона, швидше за все, страждає артритом" [33, c.330]. "Видима рука бюджетного процесу, - додає Масгрейв, - не менш "натуральна", ніж невидима рука ринку" [43, c.31]. На його думку, податки (фіскальні ресурси) необхідні для виконання державних функцій: постачання суспільних благ, соціально мотивованого перерозподілу доходів, проведення макрополітики, а способи, за допомогою яких їх збирають, формують характер фінансових контактів між громадянами і державою. Саме за рахунок податків фінансують унікальні суспільні блага, запропонувати які ринок неспроможний, що і перетворює сучасну демократично-правову державу в податкову державу. Суперечливе сприймання адміністративно-податкової держави обумовлене неоднозначністю соціально-психологічного реагування на оподаткування та на саму державу. Корифей російської фінансової науки І.Х. Озеров писав із цього приводу: "Рассматривая средневековые налоги, мы попадаем как бы в музей орудий, которыми пытали людей; но, вместе с тем, налоги же принесли людям и свободу: разве политический строй Англии не вырос на почве борьбы против произвольных налогов, разве свободная жизнь Северной Америки не была вскормлена английским произволом в сфере обложения, а во Франции разве не налоговый гнет и финансовые неурядицы внесли в головы французского населения идеи свободы? Налог - это закоренелый смутьян, проникнутый мятежным духом подстрекателя, источник свободы, но и орудие пытки". "Да, при помощи налогов совершена в мире масса добра, но и масса зла, пролиты реки крови, моря слез, но и приобретено лучшее достояние человека - свобода, и этому учителю лжи и клятвопреступления благодарное человечество могло бы воздвигнуть памятник с надписью: "Источнику человеческой свободы"-. Сучасна держава, навіть сама процвітаюча і демократична нереальна без податкового відомства, як і не може обійтися без армії та поліції. Більше того - благоденство й демократія зобов'язані своїм існуванням податковій службі, армії та поліції. Адже в будь-якому суспільстві, навіть найбільш благополучному і стабільному число людей, необтяжених почуттям громадянського обов'язку, - легіон, на таких діє лише сила закону, та, і то не завжди. В цих обставинах - квінтесенція адміністративно-податкової держави. Адміністративно-податкова держава - неоднозначне, але велике завоювання цивілізації. В країнах Західної Європи та Північної Америки вона існує з XVIII ст., бо саме з цього часу під впливом демократичних перетворень, породжених Великою Французькою революцією та Війною за незалежність США, започаткована тенденція витрачати податки на цілі, які виправдовують їх збирання, а саме - в інтересах добробуту, безпеки, здоров'я, освіти, комфорту існування всіх і кожного. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Информация, релевантная "2.2. Концепції адміністративної та податкової держави" |
||
|
||